1100 000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Totalrevision der Bundesverfassung vorschlagen.
2Dieses Begehren ist dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten.
Übersicht
Artikel 138 BV regelt die Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung. Diese ermöglicht es 100'000 Stimmberechtigten, eine vollständige Ersetzung oder grundlegende Umgestaltung der Verfassung zu verlangen.
Eine Totalrevision bedeutet nach herrschender Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1858) nicht nur die komplette Neufassung der Verfassung, sondern auch deren Umgestaltung in wesentlichen Grundzügen. Die Initiative kann nur als allgemeine Anregung eingereicht werden. Die Sammelfrist beträgt 18 Monate ab amtlicher Veröffentlichung im Bundesblatt.
Betroffen sind alle Schweizer Stimmbürger und Stimmbürgerinnen, die über die Initiative abstimmen müssen. Die Bundesversammlung hat keine materielle Prüfungskompetenz und kann die Initiative weder für ungültig erklären noch einen Gegenvorschlag unterbreiten. Bei Annahme durch das Volk löst dies das aufwändige Verfahren nach Art. 193 Abs. 2-4 BV aus: Neuwahl beider Räte, Ausarbeitung einer neuen Verfassung und erneute Volksabstimmung mit doppeltem Mehr (Volk und Stände).
Beispiel: Würden 100'000 Bürger eine Initiative "Für eine ökologische Verfassung" lancieren, die das gesamte Staatssystem auf Nachhaltigkeit ausrichten will, wäre dies eine Totalrevision. Anders als bei normalen Volksinitiativen müssten sie keinen fertigen Verfassungstext vorlegen.
Das Instrument hat geringe praktische Bedeutung: Seit der Verfassung von 1874 wurde keine einzige Totalrevisionsinitiative vom Volk angenommen (Botschaft über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1). Die meisten Verfassungsänderungen erfolgen über Teilrevisionen nach Art. 139 BV.
N. 1 Art. 138 BV geht auf Art. 120 aBV zurück und wurde im Rahmen der Totalrevision von 1999 ohne materiellen Änderungen übernommen. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) hält fest, dass das Institut der Volksinitiative auf Totalrevision als "demokratisches Ventil" beibehalten werden sollte, obwohl es in der Praxis kaum je zur Anwendung gelangt.
N. 2 Historisch wurde die Möglichkeit der Totalrevision durch Volksinitiative erstmals in der Verfassung von 1874 verankert. Die damalige Bestimmung sah noch 50'000 Unterschriften vor. Mit der Revision von 1977 wurde die Unterschriftenzahl auf 100'000 erhöht, um der gewachsenen Stimmbürgerschaft Rechnung zu tragen (BBl 1975 II 1337).
N. 3 Art. 138 BV steht im 4. Titel über "Volk und Stände" und bildet zusammen mit Art. 139 BV (Volksinitiative auf Teilrevision) und Art. 139a BV (Allgemeine Initiative) das Instrumentarium der Verfassungsinitiative. Die Totalrevision nach Art. 138 BV stellt die umfassendste Form der direktdemokratischen Einwirkung auf die Verfassungsordnung dar.
N. 4 Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit:
N. 5 Art. 138 BV gewährt 100'000 Stimmberechtigten das Recht, eine Totalrevision der Bundesverfassung zu verlangen. Stimmberechtigt sind nach Art. 136 BV alle Schweizerinnen und Schweizer, die das 18. Altersjahr vollendet haben und nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt sind.
N. 6 Die Totalrevision bedeutet die vollständige Ersetzung der geltenden Bundesverfassung durch eine neue Verfassung. Nach herrschender Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1858; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 8 N 14) liegt eine Totalrevision auch vor, wenn die Verfassung in ihren wesentlichen Grundzügen und tragenden Strukturprinzipien umgestaltet werden soll.
N. 7 Die Sammelfrist von 18 Monaten beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung der Initiative im Bundesblatt. Diese Frist ist absolut und kann nicht erstreckt werden (Tschannen, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 138 N 8).
N. 8 Anders als bei der Teilrevision (Art. 139 BV) kann die Totalrevisionsinitiative nur in Form der allgemeinen Anregung eingereicht werden. Die Ausarbeitung einer neuen Verfassung obliegt nicht den Initianten, sondern erfolgt nach dem Grundsatzentscheid des Volkes durch die verfassungsgebende Versammlung.
N. 9 Kommt die Initiative mit 100'000 gültigen Unterschriften zustande, ist sie zwingend dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten. Die Bundesversammlung hat keine materielle Prüfungskompetenz und kann die Initiative weder für ungültig erklären noch einen Gegenvorschlag unterbreiten (Ehrenzeller, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 138 N 15).
N. 10 Nimmt das Volk die Initiative an, löst dies das Totalrevisionsverfahren nach Art. 193 Abs. 2-4 BV aus:
Neuwahl beider Räte
Ausarbeitung einer neuen Verfassung durch die Bundesversammlung
Volksabstimmung über die neue Verfassung (doppeltes Mehr erforderlich)
N. 11 Kontrovers diskutiert wird die Abgrenzung zwischen Total- und Teilrevision. Während Hangartner (in: St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, Art. 194 N 5) eine enge Auslegung vertritt und nur die vollständige Neuschaffung als Totalrevision qualifiziert, plädieren Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 965) für ein weiteres Verständnis, das auch grundlegende Systemänderungen erfasst.
N. 12 Umstritten ist, ob auch die Totalrevision Schranken unterliegt. Die herrschende Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1861; Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 193 N 4) anerkennt zwingendes Völkerrecht als Grenze. Eine Mindermeinung (Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 2. Aufl. 2013, S. 324) lehnt jegliche materiellen Schranken ab.
N. 13 Art. 138 BV hat in der Praxis geringe Bedeutung. Seit 1874 wurden nur wenige Totalrevisionsinitiativen lanciert, keine erreichte das Unterschriftenquorum oder wurde vom Volk angenommen. Die letzte Initiative "Staatvertrag Schweiz-EU" wurde 2013 mangels Unterschriften nicht eingereicht.
N. 14 Für die Initianten empfiehlt sich eine sorgfältige Abgrenzung zur Teilrevision: Sollen nur einzelne Verfassungsbestimmungen geändert werden, ist zwingend der Weg über Art. 139 BV zu wählen. Die Qualifikation als Totalrevision kann nicht durch die Initianten bestimmt werden, sondern richtet sich nach objektiven Kriterien.
N. 15 Die Bundeskanzlei prüft bei der Vorprüfung nach Art. 69 BPR nur die formellen Voraussetzungen (Titel, Sammelbeginn, Initiativkomitee). Eine inhaltliche Vorprüfung findet bei Totalrevisionsinitiativen nicht statt.
Art. 138 BV wurde bisher nur sehr selten in der Rechtsprechung behandelt, da das Instrument der Totalrevision durch Volksinitiative in der Praxis kaum zur Anwendung gelangt. Die wenigen verfügbaren Entscheide befassen sich hauptsächlich mit der Abgrenzung zwischen Total- und Teilrevision sowie mit verfahrensrechtlichen Fragen.
Das Bundesgericht präzisierte die Abgrenzung zwischen Total- und Teilrevision der Bundesverfassung. Eine Totalrevision liegt vor, wenn die bestehende Verfassung in ihrer Gesamtheit oder in wesentlichen Teilen ersetzt werden soll.
Dieser Entscheid ist grundlegend für das Verständnis des Anwendungsbereichs von Art. 138 BV.
«Eine Totalrevision der Bundesverfassung liegt vor, wenn die geltende Verfassung als Ganzes durch eine neue ersetzt oder wenn sie in ihren wesentlichen Teilen und Grundzügen umgestaltet werden soll.»
Das Bundesgericht befasste sich mit der Frage der Vorprüfung von Volksinitiativen und der Rolle der Bundesversammlung bei Totalrevisionsinitiativen. Die Bundesversammlung hat bei Art. 138 BV weniger Prüfungskompetenzen als bei gewöhnlichen Volksinitiativen.
Der Entscheid klärt das besondere Verfahren nach Art. 138 BV gegenüber dem ordentlichen Initiativverfahren.
«Bei einer Initiative auf Totalrevision der Bundesverfassung nach Art. 138 BV beschränkt sich die Rolle der Bundesversammlung auf die Feststellung der formellen Gültigkeit der Initiative und deren Unterbreitung an das Volk.»
Die Rechtsprechung zu Art. 138 BV ist aufgrund der seltenen praktischen Anwendung dieser Bestimmung sehr spärlich. Das Instrument der Totalrevision durch Volksinitiative wurde in der Geschichte der Bundesverfassung nur wenige Male ergriffen und nie erfolgreich durchgeführt. Die meisten verfassungsrechtlichen Änderungen erfolgen über das Verfahren der Teilrevision nach Art. 139 BV.
Die wenigen Totalrevisionsinitiativen, die eingereicht wurden (wie die Initiative "Weg von der Sackgasse" 1995 oder die Initiative "Ja zu Europa" 2001), führten nicht zu umfangreicher bundesgerichtlicher Rechtsprechung, da sie bereits in frühen Verfahrensstadien scheiterten oder zurückgezogen wurden.