Art. 137 Cst — Partis politiques

#Doctrine

#1. Historique

N. 1 L'inclusion d'un article sur les partis dans la Constitution fédérale a fait l'objet de discussions intenses lors de la révision totale. La Commission constitutionnelle du Conseil des États voulait à l'origine adopter une réglementation plus complète comprenant des dispositions sur le financement des partis. Dans la procédure parlementaire, c'est toutefois une solution minimaliste qui s'est imposée. Le rapporteur au Conseil des États a précisé : « La Commission est clairement d'avis que cette disposition ne constitue aucun fondement de financement » (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 24). Le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 concernant la nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 1, 347) soulignait qu'avec l'art. 137, seul le rôle factuel des partis devait être reconnu sur le plan constitutionnel, sans créer de nouveaux droits ou obligations.

N. 2 Lors de la consultation, il y eut des discussions controversées sur la question de savoir si la disposition devait avoir un caractère purement descriptif ou normatif. Les procès-verbaux des conseils montrent que la majorité de la commission comprenait l'art. 137 comme purement descriptif (Frick, cité dans Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 6). Néanmoins, la doctrine a fini par adopter la conception selon laquelle l'article sur les partis devait être compris de manière normative, même si son contenu réglementaire peut être faible (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 2).

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 137 Cst se trouve dans le 4e titre (Peuple et cantons) de la Constitution fédérale, directement avant les dispositions sur l'initiative populaire (→ art. 138–142 Cst) et après les prescriptions sur l'exercice des droits politiques (→ art. 136 Cst). Cette position systématique souligne le rôle des partis comme lien entre les ayants droit de vote et les institutions étatiques.

N. 4 La disposition présente des liens étroits avec les droits fondamentaux, notamment la liberté d'association (→ art. 23 Cst), la liberté d'opinion (→ art. 16 Cst) et la liberté de réunion (→ art. 22 Cst). Les partis politiques sont principalement des associations de droit privé au sens des art. 60 ss CC, dont la fonction particulière dans le système démocratique est reconnue constitutionnellement par l'art. 137 Cst (Schiess Rütimann, Politische Parteien, 2011, 45 ss).

N. 5 Dans le contexte des droits politiques (→ art. 34 Cst), l'art. 137 Cst concrétise la dimension institutionnelle de la participation démocratique. Les partis fonctionnent comme médiateurs entre la dimension de droit individuel des droits politiques et la formation collective de la volonté du peuple.

#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

N. 6 « Les partis politiques » : Le constituant utilise délibérément la notion indéterminée de « parti politique » sans définition plus précise. Selon la doctrine dominante (Rhinow, recht 1986, 108 ; Ladner, in: Klöti, Handbuch, 321 s. ; Schiess Rütimann, Politische Parteien, 2011, 67 ss), les partis politiques sont des associations de citoyens qui :

• sont constituées pour la durée
• poursuivent des objectifs politiques communs
• veulent participer à la formation de l'opinion et de la volonté politiques
• participent aux élections et aux votations

N. 7 La forme juridique n'est pas déterminante. Les partis s'organisent régulièrement comme associations selon les art. 60 ss CC, mais peuvent aussi exister de manière informelle. Ce qui est déterminant, c'est la fonction factuelle dans le système politique (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 8–10). Le registre des partis controversé au niveau fédéral (art. 76a al. 1 LFDP) ne change rien à la liberté de forme en principe, mais est critiqué par une partie de la doctrine comme violation de l'égalité politique (Schiess Rütimann, ZBl 2006, 512 s.).

N. 8 « concourent » : Le concours englobe toutes les formes légitimes d'activité politique : organisation de campagnes électorales, lancement d'initiatives et de référendums, prises de position sur des questions politiques concrètes, recrutement et formation du personnel politique, travail des groupes parlementaires (→ art. 61 LParl). La formulation est délibérément ouverte et n'exclut pas les nouvelles formes de participation politique.

N. 9 « à la formation de l'opinion et de la volonté » : La Constitution distingue entre formation de l'opinion (discours, délibération) et formation de la volonté (décision, votation). Les partis sont actifs dans les deux phases : ils structurent le discours public, agrègent les intérêts, formulent des alternatives et mobilisent pour des décisions concrètes. Cette double fonction en fait des acteurs indispensables de la démocratie (Rhinow, VVDStRL 1986, 91 ss).

N. 10 « du peuple » : La notion de peuple doit être comprise au sens de l'art. 136 Cst comme l'ensemble des ayants droit de vote. Les partis concourent ainsi à la formation de la volonté commune démocratique, mais n'en sont pas les seuls porteurs. Les initiatives citoyennes, les associations et autres organisations de la société civile ont également leur place dans le processus démocratique.

#4. Effets juridiques

N. 11 L'art. 137 Cst ne fonde selon la doctrine dominante aucun droit subjectif immédiat des partis (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 4 ; Rhinow, recht 1986, 117). La disposition a un caractère principalement objectif-juridique et reconnaît les partis comme institutions nécessaires de la démocratie.

N. 12 En tant que garantie institutionnelle, l'art. 137 Cst oblige le législateur à aménager les conditions-cadres de l'activité des partis de manière à ce que les partis puissent remplir leur fonction constitutionnelle. Cela comprend :

• la garantie de la liberté d'association à des fins politiques
• l'égalité des chances dans la concurrence politique
• l'accès aux médias dans le respect de la diversité d'opinion
• la protection contre la tutelle ou la discrimination étatique

N. 13 Il est controversé de savoir si l'art. 137 Cst constitue un fondement constitutionnel pour le financement étatique des partis. L'historique parle contre (ci-dessus N. 1). La doctrine plus récente admet toutefois au moins l'admissibilité d'un encouragement étatique, pour autant qu'il préserve l'égalité des chances (Caroni, ZSR 2013 II, 45 ss ; Belser/Hänni, in: FS Borghi, 2011, 38 ss). L'aménagement concret reste confié au législateur.

#5. Points controversés

N. 14 Nature juridique de l'art. 137 Cst : Le point controversé central concerne la nature juridique de la disposition. Frick (cité dans Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 6) défend, en se référant aux débats parlementaires, la position selon laquelle l'art. 137 serait purement déclaratoire. À l'inverse, Tschannen (BSK BV, Art. 137 N. 2) souligne que l'article sur les partis doit être compris de manière normative, même si le contenu réglementaire peut être faible. Cette controverse a des conséquences pratiques pour la déduction de droits et d'obligations concrètes de la disposition.

N. 15 Financement des partis : La question de la transparence et de l'encouragement étatique est vivement controversée. Caroni (Geld und Politik, 2009, 234 ss) plaide pour des obligations complètes de divulgation selon le modèle international. Des voix conservatrices mettent en garde contre une étatisation des partis et soulignent leur caractère de droit privé (Schmid, Politische Parteien, 1981, 156 ss). Le législateur s'est montré réservé jusqu'à présent.

N. 16 Registre des partis : Schiess Rütimann (ZBl 2006, 522 s.) critique le registre des partis selon l'art. 76a LFDP comme « violation de l'égalité politique et extension excessive de l'art. 137 Cst ». Elle argue que l'enregistrement crée des privilèges injustifiés pour les partis établis. Les partisans y voient un instrument d'ordre légitime pour garantir la transparence dans la procédure électorale.

#6. Indications pratiques

N. 17 Les partis politiques devraient se constituer comme associations selon les art. 60 ss CC pour acquérir la personnalité juridique. Les statuts doivent remplir les exigences de l'art. 60 al. 2 CC (but, moyens, organisation). Pour l'inscription au registre des partis selon l'art. 76a LFDP, les conditions de l'art. 24 LFDP doivent en outre être observées.

N. 18 En cas de contributions étatiques aux partis, il faut veiller strictement à l'égalité des chances. Les clés de répartition doivent être transparentes et objectivement justifiées. La jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 113 Ia 291 ; ATF 124 I 55) exige neutralité et proportionnalité. Les privilèges accordés aux partis établis ne sont admissibles qu'en cas de motifs objectifs (p. ex. clauses de barrage).

N. 19 À l'ère numérique, de nouvelles formes de participation politique gagnent en importance. Les partis doivent relever le défi de combiner les formes traditionnelles d'organisation et de communication avec les instruments numériques. Les prescriptions en matière de protection des données (→ art. 13 al. 2 Cst) doivent être respectées, notamment lors du traitement des données de membres et sympathisants.

Art. 137 Cst — Partis politiques

#Jurisprudence

#Signification fondamentale de la disposition

Il n'existe qu'une jurisprudence très limitée du Tribunal fédéral concernant l'art. 137 Cst en tant que tel. Cela est révélateur du caractère programmatique de la disposition, qui ne fonde aucun droit subjectif immédiat, mais qui consacre sur le plan constitutionnel la reconnaissance du rôle des partis politiques dans le système démocratique.

#I. Les partis dans le processus de formation démocratique de la volonté

ATF 113 Ia 291 du 3 juin 1987
Financement d'annonces électorales par la collectivité publique
Le Tribunal fédéral souligne le rôle central des partis dans le processus de formation démocratique de la volonté et leur importance pour une démocratie vivante. Il fixe toutefois en même temps les limites de l'encouragement étatique des partis.

« Le droit constitutionnel fédéral n'interdit pas de soutenir financièrement ou autrement les partis et leurs groupes parlementaires ; de telles mesures peuvent même aujourd'hui s'avérer nécessaires dans l'intérêt d'une démocratie vivante. Si de telles prestations d'aide ont lieu dans le cadre d'une campagne électorale, elles ne sont toutefois admissibles, comme les interventions directes, que si elles se révèlent manifestement neutres en ce qui concerne la formation et l'expression de la volonté des électeurs. »

ATF 124 I 55 du 1er avril 1998
Contributions étatiques aux partis lors d'élections
Le Tribunal concrétise les principes relatifs au financement étatique des partis et ses limites constitutionnelles sous l'aspect de l'égalité des chances.

« Par le présent recours, la recourante réclame une contribution financière pour sa participation aux élections au Grand Conseil. Le recours concerne ainsi un domaine qui peut être décrit par l'encouragement, le soutien et le financement de partis politiques. Ce thème fait l'objet de discussions approfondies à l'étranger et, plus récemment, également en Suisse. »

#II. Caractère programmatique des dispositions constitutionnelles relatives aux partis

ATF 131 I 366 du 3 mai 2005
Prise en compte des tendances politiques lors de la nomination aux fonctions
Le Tribunal fédéral précise que les dispositions constitutionnelles concernant les partis politiques ont en règle générale un caractère programmatique et ne fondent aucun droit subjectif immédiat.

« La disposition de l'art. 60 CV/SO, selon laquelle les tendances politiques doivent notamment être prises en considération lors de la nomination aux fonctions publiques, est de nature programmatique et n'accorde aux partis politiques aucun droit constitutionnel à la protection des minorités. »

Cette jurisprudence est applicable par analogie à l'art. 137 Cst, qui a également un caractère programmatique.

#III. Partis et libre formation d'opinion

ATF 150 I 17 du 22 février 2024
Respect de la libre formation de la volonté dans les procédures d'initiative
L'arrêt le plus récent souligne l'importance du processus de libre formation de la volonté politique, auquel les partis politiques participent de manière déterminante.

« Dans les circonstances données, le parlement cantonal aurait été tenu de présenter son projet de modification de la constitution cantonale comme contre-projet formel à l'initiative populaire cantonale déposée sur le même objet, afin que les citoyens puissent voter simultanément sur les deux objets. »

L'arrêt souligne la protection de la libre formation de la volonté des citoyens ayant le droit de vote, à laquelle appartient également la participation des partis politiques.

#IV. Devoir de neutralité et égalité des chances

La jurisprudence constante relative aux interventions étatiques dans le processus politique fait ressortir des principes importants pour les rapports entre l'État et les partis politiques :

• Devoir de neutralité : L'État doit se comporter de manière neutre envers les différentes tendances politiques
• Égalité des chances : Tous les partis ont droit à un traitement égal de la part des autorités étatiques
• Proportionnalité : Les mesures étatiques doivent respecter le principe de la proportionnalité

#Signification pour l'art. 137 Cst

La jurisprudence montre que l'art. 137 Cst ne fonde aucun droit individuel justiciable, mais consacre sur le plan constitutionnel la reconnaissance des partis comme acteurs essentiels de la formation démocratique de l'opinion et de la volonté. La disposition a un caractère principalement déclaratoire et constitue le fondement constitutionnel de la réglementation légale du droit des partis ainsi que des mesures étatiques visant à encourager le pluralisme démocratique.