Art. 137 Cost. — Partiti politici

#Dottrina

#1. Storia della genesi

N. 1 L'inserimento di un articolo sui partiti nella Costituzione federale è stato discusso intensamente nel quadro della revisione totale. La commissione costituzionale del Consiglio degli Stati voleva originariamente includere una regolamentazione più completa con disposizioni sul finanziamento dei partiti. Tuttavia, nella procedura parlamentare si impose una soluzione minimalista. Il relatore del Consiglio degli Stati chiarì: «La commissione è chiaramente del parere che questa disposizione non costituisce una base di finanziamento» (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 24). Il messaggio del Consiglio federale del 20 novembre 1996 sulla nuova Costituzione federale (FF 1997 I 1, 347) sottolineò che con l'art. 137 si voleva soltanto riconoscere costituzionalmente il ruolo fattuale dei partiti, senza fondare nuovi diritti o doveri.

N. 2 Nella procedura di consultazione si discusse controversamente se la disposizione dovesse avere carattere puramente descrittivo o normativo. I protocolli consiliari mostrano che la maggioranza della commissione intendeva l'art. 137 come meramente descrittivo (Frick, citato in Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 6). Tuttavia, nella dottrina si affermò l'opinione che l'articolo sui partiti vada inteso normativamente, anche se il suo contenuto regolativo può essere modesto (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 2).

#2. Classificazione sistematica

N. 3 L'art. 137 Cost. si trova nel 4° Titolo (Popolo e Cantoni) della Costituzione federale, immediatamente prima delle disposizioni sull'iniziativa popolare (→ Art. 138–142 Cost.) e dopo le prescrizioni sull'esercizio dei diritti politici (→ Art. 136 Cost.). Questa posizione sistematica sottolinea il ruolo dei partiti come anello di congiunzione tra gli aventi diritto di voto e le istituzioni statali.

N. 4 La disposizione presenta stretti collegamenti con i diritti fondamentali, in particolare con la libertà di associazione (→ Art. 23 Cost.), la libertà di opinione (→ Art. 16 Cost.) e la libertà di riunione (→ Art. 22 Cost.). I partiti politici sono primariamente associazioni di diritto privato nel senso degli art. 60 seg. CC, la cui funzione particolare nel sistema democratico è riconosciuta costituzionalmente dall'art. 137 Cost. (Schiess Rütimann, Politische Parteien, 2011, 45 seg.).

N. 5 Nel contesto dei diritti politici (→ Art. 34 Cost.), l'art. 137 Cost. concretizza la dimensione istituzionale della partecipazione democratica. I partiti fungono da mediatori tra la dimensione di diritto individuale dei diritti politici e la formazione della volontà collettiva del popolo.

#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo

N. 6 «I partiti politici»: Il costituente usa consapevolmente il concetto indeterminato di «partito politico» senza una definizione più precisa. Secondo la dottrina dominante (Rhinow, recht 1986, 108; Ladner, in: Klöti, Handbuch, 321 seg.; Schiess Rütimann, Politische Parteien, 2011, 67 seg.), i partiti politici sono associazioni di cittadini che:

• sono costituite durevolmente
• perseguono obiettivi politici comuni
• vogliono partecipare alla formazione dell'opinione e della volontà politica
• partecipano alle elezioni e alle votazioni

N. 7 La forma giuridica non è determinante. I partiti si organizzano regolarmente come associazioni secondo gli art. 60 seg. CC, ma possono esistere anche informalmente. Determinante è la funzione fattuale nel sistema politico (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 8–10). Il controverso registro dei partiti a livello federale (art. 76a cpv. 1 LDP) non cambia nulla nella libertà di forma di principio, ma è criticato da parte della dottrina come violazione dell'uguaglianza politica (Schiess Rütimann, ZBl 2006, 512 seg.).

N. 8 «concorrono ...»: La partecipazione comprende tutte le forme legittime di attività politica: organizzazione di campagne elettorali, lancio di iniziative e referendum, prese di posizione su questioni politiche, reclutamento e formazione di personale politico, lavoro dei gruppi parlamentari (→ Art. 61 LParl). La formulazione è volutamente aperta e non esclude nuove forme di partecipazione politica.

N. 9 «alla formazione dell'opinione e della volontà»: La Costituzione distingue tra formazione dell'opinione (discorso, deliberazione) e formazione della volontà (decisione, votazione). I partiti sono attivi in entrambe le fasi: strutturano il discorso pubblico, aggregano interessi, formulano alternative e mobilitano per decisioni concrete. Questa doppia funzione li rende attori indispensabili della democrazia (Rhinow, VVDStRL 1986, 91 seg.).

N. 10 «del popolo»: Il concetto di popolo va inteso nel senso dell'art. 136 Cost. come totalità degli aventi diritto di voto. I partiti concorrono quindi alla formazione della volontà generale democratica, ma non ne sono i soli portatori. Le iniziative cittadine, le associazioni e altre organizzazioni della società civile hanno anch'esse il loro posto nel processo democratico.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 11 L'art. 137 Cost. secondo la dottrina dominante non fonda diritti soggettivi immediati dei partiti (Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 4; Rhinow, recht 1986, 117). La disposizione ha primariamente carattere oggettivo-giuridico e riconosce i partiti come istituzioni necessarie della democrazia.

N. 12 Come garanzia istituzionale, l'art. 137 Cost. obbliga il legislatore a configurare le condizioni quadro per l'attività dei partiti in modo che questi possano adempiere la loro funzione costituzionale. Ciò include:

• garanzia della libertà di associazione per scopi politici
• parità di opportunità nella competizione politica
• accesso ai media nel rispetto della pluralità delle opinioni
• protezione da bevormundamento o discriminazione statale

N. 13 È controverso se l'art. 137 Cost. costituisca una base costituzionale per il finanziamento statale dei partiti. La storia della genesi depone contro (sopra N. 1). La dottrina più recente tuttavia afferma almeno l'ammissibilità del sostegno statale, purché rispetti la parità di opportunità (Caroni, ZSR 2013 II, 45 seg.; Belser/Hänni, in: FS Borghi, 2011, 38 seg.). La configurazione concreta rimane al legislatore.

#5. Controversie

N. 14 Natura giuridica dell'art. 137 Cost.: Il punto controverso centrale riguarda la natura giuridica della disposizione. Frick (citato in Tschannen, BSK BV, Art. 137 N. 6) sostiene, richiamandosi ai dibattiti consiliari, la posizione che l'art. 137 sia puramente dichiarativo. Al contrario, Tschannen (BSK BV, Art. 137 N. 2) sottolinea che l'articolo sui partiti deve essere inteso normativamente, anche se il contenuto regolativo può essere modesto. Questa controversia ha conseguenze pratiche per la derivazione di diritti e doveri concreti dalla disposizione.

N. 15 Finanziamento dei partiti: È aspramente controversa la questione della trasparenza e del sostegno statale. Caroni (Geld und Politik, 2009, 234 seg.) sostiene obblighi di divulgazione completi secondo il modello internazionale. Voci conservative mettono in guardia da una statalizzazione dei partiti e sottolineano il loro carattere di diritto privato (Schmid, Politische Parteien, 1981, 156 seg.). Il legislatore si è finora mostrato prudente.

N. 16 Registro dei partiti: Schiess Rütimann (ZBl 2006, 522 seg.) critica il registro dei partiti secondo l'art. 76a LDP come «violazione dell'uguaglianza politica e estensione eccessiva dell'art. 137 Cost.». Ella argomenta che la registrazione crea privilegi ingiustificati per i partiti consolidati. I sostenitori vi vedono un legittimo strumento di ordine per garantire la trasparenza nella procedura elettorale.

#6. Indicazioni pratiche

N. 17 I partiti politici dovrebbero costituirsi come associazioni secondo gli art. 60 seg. CC per acquisire personalità giuridica. Gli statuti devono soddisfare i requisiti dell'art. 60 cpv. 2 CC (scopo, mezzi, organizzazione). Per l'iscrizione nel registro dei partiti secondo l'art. 76a LDP sono da osservare inoltre i prerequisiti dell'art. 24 LDP.

N. 18 In caso di contributi statali ai partiti è da rispettare rigorosamente la parità di opportunità. Le chiavi di ripartizione devono essere trasparenti e fondate su ragioni oggettive. La giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 113 Ia 291; DTF 124 I 55) esige neutralità e proporzionalità. Privilegi dei partiti consolidati sono ammissibili solo per motivi oggettivi (p. es. clausole di sbarramento).

N. 19 Nell'era digitale, nuove forme di partecipazione politica acquistano importanza. I partiti devono affrontare la sfida di combinare forme tradizionali di organizzazione e comunicazione con strumenti digitali. In ciò sono da osservare le prescrizioni di protezione dei dati (→ Art. 13 cpv. 2 Cost.), in particolare nel trattamento di dati di membri e simpatizzanti.

Art. 137 Cost. — Partiti politici

#Giurisprudenza

#Significato fondamentale della disposizione

Sull'art. 137 Cost. in quanto tale esiste solo una giurisprudenza del Tribunale federale molto limitata. Ciò è indicativo del carattere programmatico della disposizione, che non fonda diritti soggettivi immediati, ma norma il riconoscimento costituzionale del ruolo dei partiti politici nel sistema democratico.

#I. Partiti nel processo di formazione della volontà democratica

DTF 113 Ia 291 del 3 giugno 1987
Finanziamento di inserzioni elettorali da parte dell'ente pubblico
Il Tribunale federale sottolinea il ruolo centrale dei partiti nel processo di formazione della volontà democratica e il loro significato per una democrazia vivace. Al contempo però definisce i limiti del sostegno statale ai partiti.

«Il diritto costituzionale della Confederazione non vieta di sostenere finanziariamente o in altro modo i partiti e le loro frazioni, anzi tali misure possono oggi rivelarsi addirittura necessarie nell'interesse di una democrazia vivace. Se tuttavia tali aiuti avvengono nel quadro di una campagna elettorale, essi sono ammissibili, come gli interventi diretti, solo se si dimostrano chiaramente neutri rispetto alla formazione della volontà e all'esercizio della volontà degli elettori.»

DTF 124 I 55 del 1° aprile 1998
Contributi statali ai partiti nelle elezioni
Il Tribunale concretizza i principi per il finanziamento statale dei partiti e i relativi limiti costituzionali sotto l'aspetto della parità di trattamento.

«Con il presente ricorso la ricorrente rivendica un contributo finanziario per la sua partecipazione alle elezioni del Gran Consiglio. Il ricorso concerne quindi un ambito che può essere descritto con promozione, sostegno e finanziamento di partiti politici. Questo tema viene discusso ampiamente all'estero e negli ultimi tempi anche in Svizzera.»

#II. Carattere programmatico delle disposizioni costituzionali sui partiti

DTF 131 I 366 del 3 maggio 2005
Considerazione degli orientamenti politici nella nomina alle cariche
Il Tribunale federale chiarisce che le disposizioni costituzionali sui partiti politici hanno di regola carattere programmatico e non fondano diritti soggettivi immediati.

«La disposizione dell'art. 60 Cost./SO, secondo cui nella nomina alle cariche pubbliche devono essere considerati tra l'altro gli orientamenti politici, ha natura programmatica e non accorda ai partiti politici un diritto costituzionale alla protezione delle minoranze.»

Questa giurisprudenza è applicabile per analogia all'art. 137 Cost., che ha anch'esso carattere programmatico.

#III. Partiti e libera formazione dell'opinione

DTF 150 I 17 del 22 febbraio 2024
Tutela della libera formazione della volontà nei procedimenti d'iniziativa
La sentenza più recente sottolinea l'importanza del libero processo di formazione della volontà politica, al quale i partiti politici partecipano in modo determinante.

«Nelle circostanze date, il parlamento cantonale sarebbe stato obbligato a contrapporre il suo progetto di modifica della Costituzione cantonale come controprogetto formale all'iniziativa popolare cantonale presentata sullo stesso oggetto, affinché gli aventi diritto di voto potessero votare contemporaneamente su entrambi.»

La sentenza enfatizza la protezione della libera formazione della volontà degli aventi diritto di voto, alla quale appartiene anche la partecipazione dei partiti politici.

#IV. Obbligo di neutralità e parità di trattamento

Dalla giurisprudenza costante sugli interventi statali nel processo politico risultano principi importanti per il rapporto tra Stato e partiti politici:

• Obbligo di neutralità: Lo Stato deve comportarsi in modo neutrale verso i diversi orientamenti politici
• Parità di trattamento: Tutti i partiti hanno diritto a un trattamento paritario da parte delle autorità statali
• Proporzionalità: Le misure statali devono rispettare il principio di proporzionalità

#Significato per l'art. 137 Cost.

La giurisprudenza mostra che l'art. 137 Cost. non fonda diritti individuali giustiziabili, ma norma il riconoscimento costituzionale dei partiti come attori essenziali della formazione democratica dell'opinione e della volontà. La disposizione ha carattere primariamente dichiarativo e costituisce il fondamento costituzionale per la configurazione legale del diritto dei partiti nonché per misure statali di promozione del pluralismo democratico.