1Der Bund trifft im Rahmen seiner Zuständigkeiten Massnahmen zum Schutz der Gesundheit.
2Er erlässt Vorschriften über:
- a.
- den Umgang mit Lebensmitteln sowie mit Heilmitteln, Betäubungsmitteln, Organismen, Chemikalien und Gegenständen, welche die Gesundheit gefährden können;
- b.
- die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren; er verbietet namentlich jede Art von Werbung für Tabakprodukte, die Kinder und Jugendliche erreicht;79*
- c.
- den Schutz vor ionisierenden Strahlen.
Art. 118 BV — Schutz der Gesundheit
#Übersicht
Art. 118 BV regelt die Gesundheitskompetenzen des Bundes. Die Bestimmung erlaubt dem Bund nicht, in allen Gesundheitsfragen zu handeln. Er darf nur dort tätig werden, wo die Verfassung ihm ausdrücklich Zuständigkeiten gibt (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 3).
Absatz 1 verpflichtet den Bund, innerhalb seiner bestehenden Kompetenzen Gesundheitsschutzmassnahmen zu treffen. Absatz 2 nennt drei spezielle Bereiche, in denen der Bund Gesetze erlassen darf:
Erstens regelt er den Umgang mit gesundheitsschädlichen Produkten wie Medikamenten, Drogen, Chemikalien und Lebensmitteln. Das umfasst ihre Herstellung, ihren Verkauf und ihre Verwendung. Beispiel: Das Heilmittelgesetz verbietet den Verkauf von Medikamenten ohne ärztliche Verschreibung (BGE 140 II 520 E. 3).
Zweitens bekämpft der Bund ansteckende und gefährliche Krankheiten bei Menschen und Tieren. Diese Kompetenz ist sehr weitreichend (nachträglich derogatorisch), wie die COVID-19-Pandemie zeigte (BGE 147 I 478 E. 3.2). Seit 2022 verbietet die Verfassung auch jede Tabakwerbung, die Kinder und Jugendliche erreicht (AS 2022 241).
Drittens schützt der Bund vor radioaktiver Strahlung, nicht aber vor Handystrahlung. Diese fällt unter den Umweltschutz.
Die Kantone bleiben für alle anderen Gesundheitsfragen zuständig, etwa Spitäler und Gesundheitsförderung. Sie können auch strengere Regeln erlassen als der Bund, wenn das Bundesgesetz dies erlaubt. Beispiel: Viele Kantone haben schärfere Rauchverbote als das Bundesgesetz (BGE 139 I 242 E. 3.3).
Art. 118 BV — Doktrin
#Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 118 BV überführte die Art. 69, 69bis und 24quinquies Abs. 2 aBV in die nachgeführte Bundesverfassung von 1999. Die Bestimmung entspricht weitgehend dem Entwurf des Bundesrates (E-Art. 109 BV); gegenüber dem Vorentwurf wurden nur redaktionelle Anpassungen vorgenommen (BBl 1997 I 1, 332). Die wichtigste inhaltliche Modifikation betrifft die Streichung des expliziten Verweises auf «Mensch und Tier» aus Abs. 1 und dessen Verschiebung in Abs. 2 lit. b.
N. 2 Der Bundesrat umschrieb die Norm als Gefahrenabwehrartikel: Gegenstand sind danach «polizeiliche Massnahmen», mit denen «unmittelbare Gesundheitsbeeinträchtigungen verhindert werden sollen» (BBl 1997 I 1, 248 und 332). Mittelbare Beeinträchtigungen durch Umwelteinflüsse bleiben dem Umweltschutzartikel (→ Art. 74 BV) vorbehalten.
N. 3 In der Verfassungskommission des Nationalrates wurden Minderheitsanträge auf Ergänzung um Bestimmungen zur Förderung der Selbsthilfe und zur primären Prävention sowie auf eine Gesetzgebungskompetenz für die Aus- und Weiterbildung in wissenschaftlichen Medizinalberufen eingebracht und knapp abgelehnt (Amtl. Bull. NR, Separatdruck Verfassungsreform, S. 339 ff.). Diese Ablehnung präjudiziert die Frage der verfassungsrechtlichen Grundlage einer krankheitsunspezifischen Gesundheitsförderung (→ N. 17).
N. 4 Die Volksinitiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung (Kinder und Jugendliche ohne Tabakwerbung)» wurde am 13. Februar 2022 in der Volksabstimmung angenommen (AS 2022 241; BBl 2019 6883; 2020 7049; 2021 2315; 2022 895). Damit wurde Art. 118 Abs. 2 lit. b BV um den zweiten Satz ergänzt, der ein umfassendes Tabakwerbeverbot für Kinder und Jugendliche postuliert. Die Initiative ging erheblich weiter als der indirekte Gegenvorschlag von Bundesrat und Parlament (BBl 2020 7049, 7060).
#Systematische Einordnung
N. 5 Art. 118 BV ist eine Kompetenznorm im Zweiten Kapitel des Sechsten Titels der BV («Sozialziele, Bildung, Wissenschaft und Kultur»). Die Norm hat eine doppelte Funktion: Abs. 1 formuliert einen programmatischen Gesetzgebungsauftrag ohne Kompetenzbegründung, während Abs. 2 dem Bund eine abschliessend aufgezählte, fragmentarische, aber umfassende Gesetzgebungskompetenz mit nachträglicher derogatorischer Wirkung überträgt. Das Gesundheitswesen verbleibt grundsätzlich im Zuständigkeitsbereich der Kantone (BBl 1997 I 1, 332; BGE 139 I 242 E. 3.1).
N. 6 Systematisch zu unterscheiden sind: (1) Art. 118 Abs. 1 BV als programmatische Verpflichtung im Rahmen bestehender Kompetenzen; (2) Art. 118 Abs. 2 lit. a–c BV als Gesetzgebungsaufträge mit eigener Kompetenzbegründung. Die Bundeskompetenz aus Abs. 2 ist eine nachträgliche («nachträglich derogatorische») Kompetenz; sie erlischt nicht mit dem Erlass von Bundesrecht, sondern schliesst weitergehende kantonale Regelungen grundsätzlich aus, soweit Bundesrecht abschliessend ist (BGE 139 I 242 E. 3.1; Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 10 f.; Kahil-Wolff Hummer/Manon, CR Cst., Art. 118 N. 8).
N. 7 Enge inhaltliche Bezüge bestehen zu folgenden Bestimmungen: ↔ Art. 74 BV (Umweltschutz, für mittelbare Gesundheitsbeeinträchtigungen); ↔ Art. 80 BV (Tierschutz); ↔ Art. 110 Abs. 1 lit. a BV (Arbeitnehmerschutz, insbesondere bei Passivrauchschutz); ↔ Art. 41 Abs. 1 lit. b BV (Sozialziel Gesundheitsversorgung); → Art. 36 BV (Grundrechtseinschränkungen bei gesundheitspolizeilichen Massnahmen); → Art. 49 BV (Vorrang des Bundesrechts). Das Recht auf Leben und persönliche Freiheit gemäss Art. 10 BV bildet den grundrechtlichen Rahmen für alle Gesundheitsschutzregelungen.
#Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#A. Massnahmen zum Schutz der Gesundheit (Abs. 1)
N. 8 Der Begriff «Gesundheit» ist im Gesetz nicht definiert und auch in den Materialien ohne Definition geblieben. Trümpler/Werder sprechen von einem «hochgradig unbestimmten, konkretisierungsbedürftigen» Begriff (Trümpler/Werder, OnlineKomm. BV, Art. 118 N. 3 unter Verweis auf Burch, Staatliche Gesundheitsförderung und Prävention, 2014, S. 5). Biaggini plädiert für ein weites Begriffsverständnis, das «Abwesenheit von Krankheit» übersteigt (Biaggini, Komm. BV, 2. Aufl. 2017, N. 5 zu Art. 118 BV). Poledna empfiehlt eine am jeweiligen zeitgeschichtlichen Kontext ausgerichtete Umschreibung (SG Komm. BV-Poledna, N. 4 zu Art. 118 BV). Die WHO-Definitionen (Erklärung von Alma-Ata 1978; Ottawa-Charta 1986) verstehen Gesundheit als «Zustand völligen körperlichen, seelischen und sozialen Wohlbefindens» und nicht als blosses Freisein von Krankheit.
N. 9 Der Zusatz «im Rahmen seiner Zuständigkeiten» in Abs. 1 stellt klar, dass die programmatische Norm als solche keine neuen Bundeskompetenzen begründet (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 3; Biaggini, N. 6 zu Art. 118 BV; BGE 139 I 242 E. 3.1). Gegenstand sind in erster Linie polizeiliche Massnahmen zur Abwehr konkreter und direkter Gefahren für die öffentliche Gesundheit (BBl 1997 I 1, 248 und 332). Für eine umfassende, krankheitsunspezifische Gesundheitsförderung fehlt nach dem Willen des historischen Verfassungsgebers grundsätzlich die Verfassungsgrundlage (→ N. 17).
#B. Umgang mit Lebensmitteln, Heilmitteln, Betäubungsmitteln, Organismen, Chemikalien und gesundheitsgefährdenden Gegenständen (Abs. 2 lit. a)
N. 10 Art. 118 Abs. 2 lit. a BV entspricht dem früheren Art. 69bis aBV (BBl 1997 I 1, 332). Der Begriff «Umgang mit» ist weit zu verstehen und umfasst nach den Materialien Herstellung, Verarbeitung, Handel (Einfuhr, Aufbewahrung, Abgabe, Bezug) und Verwendung; nicht erfasst ist die Herstellung zum Eigenbedarf (BBl 1997 I 1, 333; Biaggini, N. 8 zu Art. 118 BV).
N. 11 Die Aufzählung der Produktekategorien (Lebensmittel, Heilmittel, Betäubungsmittel, Organismen, Chemikalien, gesundheitsgefährdende Gegenstände) ist abschliessend, was Gächter/Renold-Burch als herrschend bezeichnen (BSK BV, Art. 118 N. 12). Poledna vertritt ein weiteres Verständnis und nimmt an, die Norm erfasse alle «Gegenstände des täglichen Bedarfs, die bestimmungsgemäss mit dem menschlichen Körper in Kontakt kommen» (SG Komm. BV-Poledna, N. 9 zu Art. 118 BV); damit geht Poledna über den Wortlaut hinaus. Innerhalb der genannten Kategorien kann aber nicht abschliessend geregelt werden, welche Einzelerzeugnisse erfasst sind; der Bund hat regulatorisch tätig zu werden, sobald sich ein Erzeugnis einer Kategorie zuordnen lässt und potenziell gesundheitsgefährdend ist (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 12). Schutzadressat sind Verbraucherinnen und Verbraucher, nicht Spezialistinnen und Spezialisten (BBl 1997 I 1, 332 f.; Poledna, SG Komm. BV, N. 10 zu Art. 118 BV).
N. 12 Die Begriffe «Organismen» und «Chemikalien» sind eng auszulegen, da anderenfalls die Kompetenz eine allumfassende wäre (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 18 f.). Als «Organismen» gelten demnach Mikroorganismen, als «Chemikalien» chemische Stoffe und ihre Zubereitungen als solche. «Gegenstände, welche die Gesundheit gefährden können» ist als Auffangtatbestand zu verstehen (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 20).
N. 13 Auf Gesetzesebene hat der Bund seine Kompetenz insbesondere durch folgende Erlasse wahrgenommen: Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (LMG; SR 817.0); Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte (HMG; SR 812.21); Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und psychotropen Stoffe (BetmG; SR 812.121); Bundesgesetz über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen (Chemikaliengesetz, ChemG; SR 813.1); Produktesicherheitsgesetz (PrSG; SR 930.11).
#C. Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren (Abs. 2 lit. b, Satz 1)
N. 14 Art. 118 Abs. 2 lit. b Satz 1 BV entspricht dem früheren Art. 69 aBV (BBl 1997 I 1, 333). Die Bundeskompetenz wird durch drei alternative Merkmale begründet, die eine Krankheit aufweisen muss: Sie muss entweder übertragbar, stark verbreitet oder bösartig sein. Vielfach werden alle drei Kriterien kumulativ erfüllt sein (BBl 1997 I 1, 333).
N. 15 Übertragbar ist eine Krankheit, wenn sie durch einen Erreger verursacht wird, der direkt oder indirekt weitergegeben werden kann (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 24). Stark verbreitet ist eine Krankheit, wenn sie nicht nur lokal auftritt, sondern Massnahmen auf nationaler Ebene erfordert (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 25). Bösartig ist eine Krankheit, wenn sie das Leben bedroht oder schwere und dauernde Gesundheitsbeeinträchtigungen nach sich zieht; dabei sind nebst individuellen auch soziale und wirtschaftliche Schäden zu berücksichtigen (BBl 1997 I 1, 333; Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 26).
N. 16 Die Kompetenz zur «Bekämpfung» umfasst sowohl gesundheitspolizeiliche Instrumente (Verbote, Verhaltens- und Bewilligungspflichten) als auch sozialpädagogische und finanzielle Massnahmen sowie zielgerichtete Massnahmen mit Präventionscharakter. Rein generalpräventive Massnahmen ohne Krankheitsbezug sind kritisch zu beurteilen (Biaggini, N. 16a zu Art. 118 BV). Unter diese Kompetenz fallen das Epidemiengesetz (EpG; SR 818.101), das Covid-19-Gesetz (SR 818.102), das Bundesgesetz über die Registrierung von Krebserkrankungen (KRG; SR 818.33) sowie das Tierseuchengesetz (TSG; SR 916.40). Das Bundesgesetz zum Schutz vor Passivrauchen (PaRG; SR 818.31) stützt sich auf Art. 118 Abs. 2 lit. b BV in Verbindung mit Art. 110 Abs. 1 lit. a BV (BGE 139 I 242 E. 3.1).
#D. Tabakwerbeverbot für Kinder und Jugendliche (Abs. 2 lit. b, Satz 2)
N. 17 Durch die Annahme der Volksinitiative vom 13. Februar 2022 wurde Art. 118 Abs. 2 lit. b BV um den ausdrücklichen Gesetzgebungsauftrag ergänzt, «jede Art von Werbung für Tabakprodukte, die Kinder und Jugendliche erreicht», zu verbieten. Das Verbot erfasst nicht nur an Kinder und Jugendliche gerichtete Tabakwerbung, sondern auch Werbung, die von dieser Gruppe wahrgenommen werden kann. Betroffen sind Printmedien, Internet, Plakate, Kinos, Verkaufsstellen und Veranstaltungen (BBl 2020 7049, 7060). Das revidierte Tabakproduktegesetz muss gemäss Übergangsbestimmung Ziff. 14 innerhalb von drei Jahren nach Annahme der Volksinitiative erlassen werden.
#E. Schutz vor ionisierenden Strahlen (Abs. 2 lit. c)
N. 18 Art. 118 Abs. 2 lit. c BV übernimmt Art. 24quinquies Abs. 2 aBV (BBl 1997 I 1, 334). Die zu erlassenden Vorschriften sind polizeilicher Natur und weitgehend präventiv; wirtschaftspolitische Eingriffe lassen sich nicht auf diese Verfassungsgrundlage stützen (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 31). Die nichtionisierende Strahlung fällt hingegen unter Art. 74 BV (Umweltschutz). Auf Gesetzesebene regelt das Strahlenschutzgesetz (StSG; SR 814.50) den Schutz vor ionisierenden Strahlen; das Bundesgesetz über den Schutz vor Gefährdungen durch nichtionisierende Strahlung und Schall (NISSG; SR 814.71) ist auf Art. 118 Abs. 2 lit. b BV gestützt.
#Rechtsfolgen
N. 19 Die Gesetzgebungsaufträge aus Art. 118 Abs. 2 lit. a–c BV sind verpflichtend: Der Bund «erlässt Vorschriften» — es handelt sich um eine Handlungspflicht, nicht um eine blosse Befugnis (Gächter/Renold-Burch, BSK BV, Art. 118 N. 10; Trümpler/Werder, OnlineKomm. BV, Art. 118 N. 6). Das Unterlassen des Gesetzgebungsauftrages wäre ein verfassungswidriges Unterlassen.
N. 20 Die Bundeskompetenz aus Art. 118 Abs. 2 BV wirkt nachträglich derogatorisch: Kantonales Recht, das mit dem erlassenen Bundesrecht unvereinbar ist, wird verdrängt (→ Art. 49 BV). Kantonale Regelungen sind jedoch möglich, wenn das Bundesrecht nicht abschliessend ist oder wenn es den Kantonen ausdrücklich Spielraum belässt (BGE 139 I 242 E. 3.1 f.). So erlaubt Art. 4 PaRG den Kantonen ausdrücklich, «strengere Vorschriften zum Schutz der Gesundheit» zu erlassen.
N. 21 Grundrechtseinschränkende Gesundheitsschutzmassnahmen bedürfen nach Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse (Volksgesundheit) gerechtfertigt und verhältnismässig sein (→ Art. 36 Abs. 1–3 BV). Bei Massnahmen gegenüber der Bevölkerung zur Epidemiebekämpfung gestattet das Bundesgericht wegen der Unvorhersehbarkeit der Situation und der Komplexität des Sachverhalts einen erheblichen Ermessensspielraum der vollziehenden Behörden, kompensiert durch erhöhte Anforderungen an die Verhältnismässigkeitsprüfung (BGE 147 I 478 E. 3.7.2).
N. 22 Art. 118 Abs. 1 BV begründet keine subjektiven Rechte der Einzelnen gegenüber dem Staat auf bestimmte Gesundheitsleistungen. Die Norm ist programmatischer Natur und nicht justiziabel im Sinne eines individualrechtlichen Anspruchs. Das Recht auf Gesundheit nach Art. 12 UNO-Pakt I (SR 0.103.1) entfaltet ebenfalls keine unmittelbar anwendbaren subjektiven Ansprüche, dient aber als programmatische Vorgabe (Trümpler/Werder, OnlineKomm. BV, Art. 118 N. 5; vgl. Biaggini, N. 3 zu Art. 118 BV).
#Streitstände
N. 23 Umfang der kantonalen Restkompetenz. Streitig ist, wie weit die Kantone in bundesrechtlich geregelten Gesundheitsbereichen noch Recht setzen dürfen. Das Bundesgericht hat in BGE 139 I 242 E. 3.1 betont, dass die Kompetenz des Bundes aus Art. 118 Abs. 2 BV «umfassend» und «nachträglich derogatorisch» ist. Dennoch besteht Spielraum, wenn das Bundesrecht nicht abschliessend ist oder Kantonen ausdrücklich Rechtsetzungsraum belässt. Die Abgrenzung ist im Einzelfall streitig: Poledna hält die Aufzählung in Art. 118 Abs. 2 lit. a BV für nicht abschliessend und fasst die Bundeskompetenz damit weiter (SG Komm. BV-Poledna, N. 9 zu Art. 118 BV). Gächter/Renold-Burch widersprechen: Die Aufzählung sei abschliessend, auch wenn innerhalb der Kategorien keine vollständige Liste gesundheitsgefährdender Erzeugnisse möglich sei (BSK BV, Art. 118 N. 12).
N. 24 Verfassungsgrundlage für Gesundheitsförderung und Prävention. Umstritten ist, ob sich eine umfassende, krankheitsunspezifische Gesundheitsförderung auf Art. 118 BV stützen lässt. Biaggini steht den «ausufernden generalpräventiven Aktivitäten» des Bundes kritisch gegenüber und sieht in gewissen Fällen «die (Kompetenz-)Begrenzungsfunktion der Verfassung etwas gar arg strapaziert» (Biaggini, N. 16a zu Art. 118 BV). Gächter/Renold-Burch und Trümpler/Werder sehen die Grenzen klarer: Für eine umfassende, krankheitsunspezifische Gesundheitsförderung fehlt die Verfassungsgrundlage, nachdem die entsprechenden Anträge in der Nationalratskommission abgelehnt wurden (BSK BV, Art. 118 N. 4; Trümpler/Werder, OnlineKomm. BV, Art. 118 N. 5). Der Bundesrat hat die nationalen Gesundheitsstrategien dennoch ausgebaut, was die Kompetenzordnung faktisch herausfordert.
N. 25 Gesundheitsbegriff. Unklar ist, ob der Gesundheitsbegriff in Art. 118 BV kontextunabhängig weit — im Sinne der WHO-Definitionen — oder enger — auf Abwehr konkreter Gefahren beschränkt — zu verstehen ist. Gächter/Rütsche und Gächter/Renold-Burch plädieren für eine Konkretisierung anhand des Zwecks im jeweiligen Regelungsumfeld (Gächter/Rütsche, Gesundheitsrecht, 4. Aufl. 2018, Rz. 19; BSK BV, Art. 118 N. 6). Biaggini stimmt im Grundsatz zu, warnt aber vor übermässiger Ausdehnung (Biaggini, N. 5 zu Art. 118 BV). Poledna bevorzugt demgegenüber eine zeitgeschichtlich aktualisierte Definition (SG Komm. BV-Poledna, N. 4 zu Art. 118 BV). Die praktische Relevanz liegt darin, dass ein enger Gesundheitsbegriff die Bundeskompetenz zur Gesundheitsförderung weiter einschränkt.
N. 26 Tabakwerbeverbot: Umsetzungsumfang. Streitig ist, wie weit das in Art. 118 Abs. 2 lit. b Satz 2 BV verankerte Verbot der Tabakwerbung, «die Kinder und Jugendliche erreicht», auf Gesetzesebene zu konkretisieren ist. Biaggini hat bereits vor der Volksabstimmung auf die Schwierigkeit hingewiesen, die Bundeskompetenz zur Tabakprävention von derjenigen zur Wirtschaftsregulierung abzugrenzen (Biaggini, N. 16 zu Art. 118 BV). Der Verfassungstext — «erreicht» statt «an Kinder und Jugendliche gerichtet ist» — setzt eine erhebliche Einschränkung für die Werbebranche und stellt die Implementierung vor praktische Herausforderungen namentlich beim Onlinemarketing.
#Praxishinweise
N. 27 COVID-19 und Epidemienbekämpfung. Art. 118 Abs. 2 lit. b BV ist die verfassungsrechtliche Grundlage des Epidemiengesetzes (EpG; SR 818.101) und des Covid-19-Gesetzes. Das Bundesgericht hat in BGE 147 I 478 E. 3.6.1 bestätigt, dass das EpG auf diese Bundeskompetenz gestützt ist und zahlreiche unmittelbar anwendbare Verhaltenspflichten enthält. Art. 40 EpG (Massnahmen gegenüber der Bevölkerung) bildet eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für kantonale Vollzugsverordnungen, soweit diese sich als Vollziehungsverordnungen qualifizieren lassen (BGE 147 I 478 E. 3.8). Für die Praxis bedeutsam: Die innerkantonale Zuständigkeit für den Erlass solcher Verordnungen hängt vom kantonalen Recht ab und muss im Einzelfall geprüft werden.
N. 28 Verhältnismässigkeit bei Grundrechtseingriffen. Gesundheitsschutzmassnahmen, welche Grundrechte einschränken (insbesondere Versammlungsfreiheit, Wirtschaftsfreiheit), unterliegen dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz gemäss Art. 36 Abs. 3 BV. Das Bundesgericht hat in BGE 148 I 33 E. 3 eine Begrenzung der Teilnehmerzahl an Kundgebungen auf 15 Personen als unverhältnismässig beurteilt, in BGE 148 I 19 eine Begrenzung auf 300 Personen als verhältnismässig qualifiziert. Die Verhältnismässigkeitsprüfung (Eignung, Erforderlichkeit, Zumutbarkeit) muss bei epidemiebedingten Massnahmen dem jeweils aktuellen, möglicherweise unvollständigen Kenntnisstand Rechnung tragen.
N. 29 Kantonale Kompetenz unter Bundesrecht. Auch in bundesrechtlich geregelten Gesundheitsbereichen besteht für Kantone ein Regelungsspielraum, wenn das Bundesrecht dies ausdrücklich vorsieht. So können die Kantone nach Art. 4 PaRG strengere Passivrauchschutzvorschriften erlassen (BGE 139 I 242 E. 3.2). Dabei müssen kantonale Regelungen aber dem Sinn und Geist des Bundesrechts entsprechen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen. Vollzugskompetenzen verbleiben grundsätzlich bei den Kantonen (Art. 46 Abs. 1 BV; BGE 147 I 478 E. 3.6).
N. 30 Lebensmittel- und Heilmittelrecht. Im Bereich von Art. 118 Abs. 2 lit. a BV sind Gesundheits- und Konsumentenschutzziele untrennbar verbunden. Die Rechtsprechung bestätigt, dass das Bundesrecht (HMG, LMG, BetmG) die zugelassenen Handlungen mit Arzneimitteln und Lebensmitteln abschliessend regelt und Kantone keine eigenständigen Bewilligungserfordernisse schaffen dürfen, die über das Bundesrecht hinausgehen (BGE 140 II 520 E. 3). Für die Betäubungsmittelgesetzgebung gilt, dass selbst ethisch umstrittene Fragen wie die Abgabe von Natrium-Pentobarbital für begleiteten Suizid der bundesrechtlichen Regelung unterliegen (BGE 133 I 58).
N. 31 Rechtsetzung zum Tabakwerbeverbot. Die Übergangsbestimmung (Ziff. 14 der Übergangsbestimmungen) setzt dem Bund eine Frist von drei Jahren nach Annahme der Volksinitiative (13. Februar 2022) für die Umsetzung des Tabakwerbeverbots in Art. 118 Abs. 2 lit. b Satz 2 BV. Da das revidierte Tabakproduktegesetz (TabPG) in der Version des indirekten Gegenvorschlags bereits verabschiedet war, muss es unter Berücksichtigung der weitergehenden Verfassungsvorgabe erneut überarbeitet werden. In der Überarbeitungsphase besteht Unsicherheit darüber, welche Werbeformen im Einzelnen erfasst sind.
Art. 118 BV — Rechtsprechung
#Kompetenzabgrenzung und COVID-19-Massnahmen
BGE 147 I 478 vom 25. Juni 2021 Legitimation zur abstrakten Normenkontrolle kantonaler COVID-19-Massnahmen; umfassende Bundeskompetenz in der Pandemiebekämpfung nach Art. 118 Abs. 2 lit. b BV. Grundlegender Leitentscheid zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen bei Epidemiemassnahmen während der Corona-Pandemie.
«Art. 118 Abs. 2 lit. b BV überträgt dem Bund eine umfassende, nachträglich derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren (BGE 139 I 242 E. 3.1; BGE 133 I 110 E. 4.2). Unter anderem gestützt auf diese Bestimmung erliess der Bundesgesetzgeber das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101).»
BGE 148 I 33 vom 3. September 2021 Beschränkung der Versammlungsfreiheit durch kantonale COVID-19-Massnahmen; Verhältnismässigkeitsprüfung bei Teilnehmerbegrenzung auf 15 Personen. Erstmals Grenzen der COVID-19-Massnahmen aufgrund von Grundrechtsverletzungen aufgezeigt.
«Art. 118 Abs. 2 lit. b BV überträgt dem Bund eine umfassende, nachträglich derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren. Das hier angefochtene kantonale Reglement stützt sich gemäss seinem Ingress unter anderem auf Art. 40 Abs. 1 und 2 EpG. Die Einschränkung von zwischenmenschlichen Kontakten ist geeignet, die Übertragung von Viren zu reduzieren. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die hohe demokratische Bedeutung von Kundgebungen erscheint die Begrenzung der Teilnehmerzahl auf 15 Personen unverhältnismässig.»
BGE 148 I 19 vom 3. September 2021 Teilnehmerbegrenzung auf 300 Personen bei Kundgebungen als verhältnismässige COVID-19-Massnahme. Ergänzung zu BGE 148 I 33 mit Klarstellung der Verhältnismässigkeitsgrenze bei Versammlungsfreiheit.
«Die vorgesehene Begrenzung der Teilnehmerzahl erscheint erforderlich, um das Risiko der Virusverbreitung zu verringern. Sie trägt sowohl dem öffentlichen Interesse am Gesundheitsschutz als auch der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit in einem demokratischen Rechtsstaat Rechnung und erweist sich als verhältnismässig.»
#Umgang mit Heilmitteln und Betäubungsmitteln
BGE 140 II 520 vom 7. Juli 2014 Bewilligungserfordernisse bei der Medikamentenabgabe; Leitprinzipien der direkten Medikamentenabgabe und des Versandhandels nach HMG. Zentrale Rechtsprechung zur Umsetzung der Bundeskompetenz für Heilmittel in der Praxis.
«Das Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte (HMG) soll zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gewährleisten, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden (Art. 1 Abs. 1 HMG). Das Bewilligungserfordernis für die Abgabe von Arzneimitteln in Detailhandelsgeschäften ergibt sich aus dem Bundesrecht (Art. 30 Abs. 1 HMG als Rahmenbestimmung).»
BGE 133 I 58 vom 3. November 2006 Abgabe von Natrium-Pentobarbital für begleiteten Suizid; Grenzen der Heilmittel- und Betäubungsmittelgesetzgebung bei der Sterbehilfe. Wichtiger Entscheid zur Reichweite der Bundeskompetenz bei ethisch umstrittenen Fragen der Medikamentenabgabe.
«Natrium-Pentobarbital ist ein abhängigkeitserzeugender psychotroper Stoff; es ist als solcher in den Anhängen der Betäubungsmittelverordnung aufgeführt. Natrium-Pentobarbital kann einem Sterbewilligen weder nach dem Betäubungsmittelrecht noch nach dem Heilmittelrecht ohne ärztliche Verschreibung abgegeben werden. Art. 8 EMRK bzw. Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 BV verpflichten den Staat nicht dazu, dafür zu sorgen, dass Sterbehilfeorganisationen oder Suizidwillige Natrium-Pentobarbital rezeptfrei beziehen können.»
#Schutz vor Passivrauchen und kantonale Kompetenzen
BGE 139 I 242 vom 7. Juli 2013 Kantonales Verbot bedieneter Raucherräume; Verhältnis von Bundesrecht zu kantonalen Verschärfungen beim Passivrauchschutz. Grundsatzentscheid zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen bei Gesundheitsschutz.
«Das Bundesgesetz zum Schutz vor Passivrauchen (PaRG) regelt den Schutz vor Passivrauchen in geschlossenen Räumen, die öffentlich zugänglich sind oder mehreren Personen als Arbeitsplatz dienen. Art. 4 PaRG sieht vor, dass die Kantone strengere Vorschriften 'zum Schutz der Gesundheit' erlassen können. Die kantonale Bestimmung stellt damit gegenüber der bundesrechtlichen Regelung eine Verschärfung dar. Nach dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts können die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, keine Rechtsetzungskompetenzen mehr wahrnehmen, soweit sie nicht in der einschlägigen Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen sind.»
#Lebensmittelpolizei und Täuschungsverbot
BGE 130 II 83 vom 15. März 2004
Täuschungsverbot bei Lebensmitteln; Werbung mit «ohne Zuckerzusatz» bei Orangensaft.
Exemplarische Anwendung der Bundeskompetenz für Lebensmittelsicherheit.
«Das Lebensmittelgesetz bezweckt unter anderem, die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen (Art. 1 lit. c LMG). Die Täuschung kann unter anderem darin liegen, dass beim Konsumenten der Eindruck erweckt wird, ein Lebensmittel besitze eine besondere Eigenschaft, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel diese Eigenschaft besitzen.»
BGE 125 II 629 vom 21. September 1999 Interkantonale Zuständigkeit bei lebensmittelpolizeilichen Massnahmen für importierte Güter. Klarstellung der föderalistischen Vollzugskompetenzen bei bundesrechtlich geregelten Bereichen.
«Auch nach neuem Recht sind alle Kantone befugt, Massnahmen bezüglich der Waren zu ergreifen, die auf ihrem Territorium vertrieben werden. Zusätzlich können gegebenenfalls die Behörden des Sitzkantons des Importeurs Anordnungen treffen; dies insbesondere dann, wenn nicht nur eine bestimmte Sendung betroffen ist, sondern Massnahmen von weiter reichender Bedeutung in Frage stehen.»