1Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität.
2Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden.
Art. 117b BV — Pflege
#Übersicht
Art. 117b BV verpflichtet Bund und Kantone, die Pflege zu fördern und genügend ausgebildetes Pflegepersonal sicherzustellen. Diese Bestimmung wurde 2021 durch die Pflegeinitiative in die Verfassung aufgenommen, nachdem die Bevölkerung den Pflegenotstand als Problem erkannt hatte.
Die Regel betrifft alle, die Pflegeleistungen brauchen oder erbringen. Dazu gehören Patienten in Spitälern, Bewohner von Pflegeheimen, Menschen mit Spitex-Betreuung zu Hause und alle Pflegefachpersonen. Auch Spitäler, Pflegeheime und Spitex-Organisationen sind betroffen, weil sie Auszubildende ausbilden müssen.
Bund und Kantone müssen dafür sorgen, dass genug diplomierte Pflegefachpersonen (Personen mit Ausbildung an Fachhochschule oder höherer Fachschule) zur Verfügung stehen. Sie müssen auch sicherstellen, dass qualifiziertes Personal entsprechend seiner Ausbildung eingesetzt wird. Eine Pflegefachperson soll also nicht für einfache Hilfstätigkeiten verwendet werden.
Konkret bedeutet dies: Ein Pflegeheim muss eine bestimmte Anzahl Lernender ausbilden oder eine Ersatzabgabe zahlen. Die Kantone müssen genügend Ausbildungsplätze an Schulen bereitstellen. Der Bund unterstützt die Ausbildung mit Finanzhilfen.
Das Ziel ist eine ausreichende, für alle zugängliche Pflege von hoher Qualität. Bürger erhalten aber keinen direkten Anspruch auf bestimmte Pflegeleistungen. Die Bestimmung verpflichtet nur den Staat zum Handeln.
Art. 117b BV — Pflege
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 117b BV wurde am 28. November 2021 durch Annahme der eidgenössischen Volksinitiative «Für eine starke Pflege» (Pflegeinitiative) in die Bundesverfassung eingefügt (BBl 2021 2914). Die Initiative erhielt 60,9% Ja-Stimmen und wurde von 20 Kantonen angenommen. Sie zielte darauf ab, die Pflege als eigenständigen Bereich der Gesundheitsversorgung verfassungsrechtlich zu verankern und den wachsenden Herausforderungen im Pflegebereich zu begegnen (BBl 2018 7653, 7654).
N. 2 Der Bundesrat hatte die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung empfohlen, da er die Anliegen grundsätzlich als berechtigt anerkannte, aber die detaillierten Vorgaben auf Verfassungsstufe als zu weitgehend erachtete (BBl 2018 7653, 7667). Das Parlament folgte dieser Empfehlung nicht und erarbeitete einen indirekten Gegenvorschlag in Form eines Bundesgesetzes über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege, der jedoch von den Initianten als ungenügend erachtet wurde.
N. 3 Die Umsetzung erfolgte primär durch das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2022 über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (FAPG; SR 811.22), das am 1. Juli 2024 in Kraft trat. Der Bundesrat betonte in der Botschaft vom 25. Mai 2022, dass die Kantone ihre bestehenden Ausbildungsverpflichtungen ausbauen oder neu einführen müssten (BBl 2022 1301, 1335).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 117b BV ergänzt die Gesundheitskompetenzen des Bundes im 3. Abschnitt des 3. Kapitels der Bundesverfassung. Er steht in engem Zusammenhang mit → Art. 117a BV (Medizinische Grundversorgung) und → Art. 118 BV (Schutz der Gesundheit). Die Bestimmung begründet eine parallele Zuständigkeit von Bund und Kantonen, wobei die föderalistische Kompetenzordnung grundsätzlich gewahrt bleibt.
N. 5 Die Norm weist sowohl programmatischen als auch kompetenzbegründenden Charakter auf. Während Abs. 1 primär eine Staatszielbestimmung darstellt, enthält Abs. 2 eine konkrete Handlungsverpflichtung für Bund und Kantone. Dies unterscheidet Art. 117b BV von den reinen Sozialzielen gemäss → Art. 41 BV, die keine justiziablen Ansprüche begründen.
N. 6 Im Kontext der Grundrechte ist → Art. 27 BV (Wirtschaftsfreiheit) zu beachten, da Ausbildungsverpflichtungen für private Leistungserbringer einen Eingriff in die unternehmerische Freiheit darstellen können. Solche Eingriffe müssen den Anforderungen von → Art. 36 BV genügen.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 7 «Pflege» umfasst nach dem Verständnis der Initianten und der Umsetzungsgesetzgebung die professionelle Pflege durch diplomierte Pflegefachpersonen HF/FH sowie Fachpersonen Gesundheit EFZ. Der Begriff ist weiter als die Krankenpflege im Sinne des KVG und schliesst auch präventive, rehabilitative und palliative Pflegeleistungen ein (Urteil 9C_401/2024 E. 4.1).
N. 8 Die «Anerkennung und Förderung» (Abs. 1) verpflichtet Bund und Kantone zu aktiven Massnahmen. Dies umfasst die finanzielle Unterstützung der Ausbildung, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen und die Aufwertung des Pflegeberufs. Die Formulierung «wichtiger Bestandteil» unterstreicht die Eigenständigkeit der Pflege neben der ärztlichen Versorgung.
N. 9 Die «ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität» (Abs. 1) konkretisiert drei Dimensionen: quantitative Ausreichendheit (genügend Pflegepersonal), universelle Zugänglichkeit (geografisch und finanziell) sowie qualitative Standards. Diese Trias bildet den Massstab für die staatlichen Massnahmen.
N. 10 Die «genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen» (Abs. 2) bezieht sich auf den prognostizierten Bedarf. Gemäss den Materialien besteht bis 2030 ein zusätzlicher Bedarf von 43'000 Pflegefachpersonen (BBl 2022 1301, 1306). Die Kantone sind verpflichtet, den regionalen Bedarf zu ermitteln und entsprechende Ausbildungsplätze sicherzustellen.
N. 11 Der «kompetenzgerechte Einsatz» (Abs. 2) zielt auf die Vermeidung von Über- oder Unterqualifikation. Diplomierte Pflegefachpersonen sollen nicht für Hilfstätigkeiten eingesetzt werden, während umgekehrt Assistenzpersonal keine Aufgaben übernehmen soll, für die eine höhere Qualifikation erforderlich ist.
#4. Rechtsfolgen
N. 12 Art. 117b BV begründet eine Gesetzgebungskompetenz und -pflicht des Bundes. Diese wurde durch das FAPG wahrgenommen, das Finanzhilfen für die praktische Ausbildung vorsieht und die Kantone zur Bedarfsplanung verpflichtet. Die Bundeskompetenz ist nicht abschliessend; die Kantone behalten ihre Zuständigkeiten im Gesundheits- und Bildungswesen.
N. 13 Für die Kantone ergibt sich eine Umsetzungsverpflichtung im Rahmen ihrer Kompetenzen. Dies umfasst insbesondere die Sicherstellung genügender Ausbildungsplätze an den Fachhochschulen und höheren Fachschulen sowie die Regelung der praktischen Ausbildung in den Gesundheitsinstitutionen (Urteil 9C_401/2024 E. 5.2).
N. 14 Private Leistungserbringer können zu Ausbildungsleistungen verpflichtet werden. Das Bundesgericht hat bestätigt, dass kantonale Ausbildungsverpflichtungen für Spitäler, Pflegeheime und Spitex-Organisationen zulässig sind, sofern sie verhältnismässig ausgestaltet sind (Urteil 9C_401/2024 E. 5.4). Bei Nichterfüllung können Ersatzabgaben erhoben werden.
N. 15 Art. 117b BV begründet keine subjektiven Rechte auf bestimmte Pflegeleistungen. Anders als Grundrechte verleiht die Bestimmung den Bürgern keinen durchsetzbaren Anspruch auf eine bestimmte Pflegequalität oder -quantität. Sie verpflichtet jedoch den Staat zu objektivrechtlichem Handeln.
#5. Streitstände
N. 16 Reichweite der Bundeskompetenz: In der Lehre ist umstritten, wie weit die Bundeskompetenz nach Art. 117b BV reicht. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 64 N. 2876) vertreten eine enge Auslegung, wonach der Bund nur punktuelle Regelungen erlassen darf. Demgegenüber plädieren Belser/Waldmann (BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 117b N. 15) für eine weitere Auslegung, die dem Bund umfassende Regelungskompetenzen im Pflegebereich zugesteht.
N. 17 Verhältnis zu Art. 117a BV: Kontrovers diskutiert wird das Verhältnis zur medizinischen Grundversorgung. Während Ehrenzeller/Schindler (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 117b N. 8) eine klare Abgrenzung fordern, sehen andere Autoren die Pflege als integralen Bestandteil der Grundversorgung, was zu Überschneidungen der Kompetenzen führe.
N. 18 Ausbildungsverpflichtungen für Private: Die Zulässigkeit von Ausbildungsverpflichtungen war vor Inkrafttreten von Art. 117b BV umstritten. Müller (Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2022, S. 567) sah darin einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Mit der neuen Verfassungsbestimmung hat sich diese Kontroverse weitgehend erledigt, da Art. 117b Abs. 2 BV eine explizite Grundlage schafft.
#6. Praxishinweise
N. 19 Bedarfsermittlung: Kantone müssen den Pflegebedarf systematisch erheben und prognostizieren. Dabei sind demografische Entwicklungen, epidemiologische Trends und regionale Besonderheiten zu berücksichtigen. Die Bedarfsplanung sollte rollend erfolgen und mindestens alle vier Jahre aktualisiert werden.
N. 20 Ausgestaltung von Ausbildungsverpflichtungen: Bei der Festlegung von Ausbildungsquoten ist auf die Grösse und Leistungsfähigkeit der Betriebe Rücksicht zu nehmen. Kleinstbetriebe können von der Ausbildungspflicht befreit oder zu Ersatzabgaben verpflichtet werden. Die Vorgaben müssen transparent und nachvollziehbar berechnet werden (Verwaltungsgericht SG B 2025/34 E. 4.5).
N. 21 Finanzierung: Die Ausbildungskosten sind zwischen öffentlicher Hand und Leistungserbringern aufzuteilen. Das FAPG sieht Bundesbeiträge vor, die Kantone müssen diese mit eigenen Mitteln ergänzen. Bei der Tarifgestaltung ist sicherzustellen, dass Ausbildungsleistungen angemessen abgegolten werden.
N. 22 Qualitätssicherung: Die in Art. 117b Abs. 1 BV geforderte «hohe Qualität» erfordert verbindliche Standards für die Ausbildung und die Pflegepraxis. Kantone sollten Qualitätsindikatoren definieren und regelmässig überprüfen. Die interprofessionelle Zusammenarbeit ist zu fördern, um den kompetenzgerechten Einsatz gemäss Abs. 2 sicherzustellen.
Art. 117b BV
#Rechtsprechung
#Entstehungsgeschichte und verfassungsrechtliche Verankerung
Urteil 1C_779/2021 vom 17. März 2022 Die Volksabstimmung vom 28. November 2021 über die Pflegeinitiative bestätigte die demokratische Legitimation des neuen Verfassungsartikels. Das Bundesgericht stellte in einem Verfahren betreffend die Durchführung der Abstimmung fest, dass die Initiative ordnungsgemäss angenommen wurde und damit Art. 117b BV in Kraft trat.
«Am 28. November 2021 fanden drei eidgenössische Volksabstimmungen statt, nämlich die Abstimmung über die Volksinitiative 'Für eine starke Pflege' (Pflegeinitiative), die Abstimmung über die Volksinitiative 'Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Losverfahren' (Justiz-Initiative) und die Referendumsabstimmung über die Änderung vom 19. März 2021 des Covid-19-Gesetzes.»
#Umsetzungsgesetzgebung und kantonale Ausbildungsverpflichtungen
Urteil 9C_401/2024 vom 4. Juni 2025 E. 4.1 Das Bundesgericht definierte den verfassungsrechtlichen Rahmen von Art. 117b BV für die Umsetzungsgesetzgebung. Die Bestimmung begründet sowohl eine Kompetenz als auch eine Verpflichtung von Bund und Kantonen zur Sicherstellung der Pflegeversorgung.
«Unter dem Titel 'Pflege' enthält Art. 117b BV folgende Grundsätze: Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität (Abs. 1). Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden (Abs. 2).»
Urteil 9C_401/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.2 Die kantonale Kompetenz zur Regelung der Pflegeausbildung wird durch Art. 117b BV nicht beschnitten. Die Kantone behalten ihre grundsätzliche Zuständigkeit für die Berufsbildung auf Tertiärstufe und können Ausbildungsverpflichtungen statuieren.
«Für die Regelung solcher Aus- und Weiterbildungen sind grundsätzlich die Kantone zuständig (vgl. Art. 42 und 43 sowie Art. 63a ff. BV). Weder Art. 66 BV (betreffend Ausbildungsbeiträge des Bundes an die Kantone) noch Art. 117b BV (betreffend Pflege) beschneidet die diesbezügliche Zuständigkeit der Kantone.»
#Verhältnismässigkeit kantonaler Ausbildungsverpflichtungen
Verwaltungsgericht St. Gallen B 2025/34 vom 21. August 2025 Die ersten kantonalen Gerichte befassten sich mit der konkreten Anwendung von Art. 117b BV im Bereich der Ausbildungsverpflichtungen. Das st.-gallische Verwaltungsgericht bestätigte die Verhältnismässigkeit spezifischer Ausbildungsvorgaben für Spitex-Organisationen.
«Der konkret angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar.»
#Grundrechtliche Grenzen bei der Umsetzung
Urteil 9C_401/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.3 Bei der Umsetzung von Art. 117b BV müssen die Grundrechte der Leistungserbringer beachtet werden. Das Bundesgericht hielt fest, dass das öffentliche Interesse an der Sicherstellung einer genügenden Pflegeversorgung schwer wiegt, aber nicht unbegrenzt ist.
«Dass eine solche [Organisationsstruktur] unter Umständen nicht mehr frei gewählt werden kann resp. nicht in jedem Fall mit den hier interessierenden rechtlichen Vorgaben vereinbar ist, ist ausserdem kein Eingriff in das Institut des Eigentums; der Kerngehalt der Eigentumsgarantie bleibt auch mit den Bestimmungen der TG KVV betreffend Ausbildungspflicht und Ersatzabgabe gewahrt.»
#Pflegefinanzierung vor Inkrafttreten von Art. 117b BV
BGE 144 V 280 E. 3 Bereits vor der Verankerung von Art. 117b BV hatte das Bundesgericht die Grundzüge der Pflegefinanzierung entwickelt. Die neue Verfassungsbestimmung verstärkt die bestehenden Verpflichtungen zur Sicherstellung der Pflegeversorgung.
«Seit Inkrafttreten der neuen Pflegefinanzierung am 1. Januar 2011 leistet einerseits die obligatorische Krankenpflegeversicherung einen - nach Pflegebedarf gestaffelten und limitierten - Beitrag an die Pflegeleistungen (Art. 25a Abs. 1 KVG). Anderseits haben sich auch die versicherten Personen (Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG) und die öffentliche Hand an diesen zu beteiligen (Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG).»
BGE 142 V 94 E. 5.3 Die Rechtsprechung zur Restfinanzierung der Pflegekosten bleibt auch unter Art. 117b BV relevant. Die Kantone haben bei der Ausgestaltung der Pflegefinanzierung einen erheblichen Gestaltungsspielraum.
«Eine kantonale Regelung, wonach die Gemeinden höchstens den für Vertragsleistungserbringer geltenden Restfinanzierungsbeitrag zu übernehmen haben, wenn und soweit diese geeignete Pflegeleistungen anbieten, hält sich innerhalb der den Kantonen in Art. 25a Abs. 5 KVG übertragenen Regelungskompetenz.»
BGE 139 V 135 E. 5 Die Wirtschaftlichkeitsprüfung von Pflegeleistungen erhält durch Art. 117b BV eine neue Dimension. Die Verfassungsbestimmung betont die Qualität der Pflege, was bei der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen ist.
«Wirtschaftlichkeit der Hauspflege zugunsten einer Person mit fortgeschrittener Alzheimer-Erkrankung im Vergleich zu einer Betreuung im Pflegeheim; Beurteilung unter dem Blickwinkel der neuen Pflegefinanzierung. Unverhältnismässigkeit einer Übernahme von Kosten für eine Pflege zu Hause.»
#Bundesgesetzliche Umsetzung durch das FAPG
Urteil 9C_401/2024 vom 4. Juni 2025 E. 4.2 Das Bundesgericht bestätigte die verfassungsmässige Grundlage des Bundesgesetzes über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (FAPG) als direkte Umsetzung von Art. 117b Abs. 2 BV.
«Im Rahmen der Umsetzung von Art. 117b BV statuiert das FAPG unter dem Titel 'Förderung der Leistungen der Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen' insbesondere Folgendes: Die Kantone legen den Bedarf an Plätzen für die praktische Ausbildung zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann HF und zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann FH (Pflegefachperson) fest.»
Urteil 9C_401/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.2 Die Erforderlichkeit von Ausbildungsverpflichtungen wird durch Art. 117b BV verstärkt. Das Bundesgericht verwies auf die entsprechende Botschaft des Bundesrates, wonach Kantone ohne bestehende Ausbildungsverpflichtungen solche spätestens mit Erlass des FAPG einführen müssten.
«Der Bundesrat ging denn auch in der Botschaft über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vom 25. Mai 2022 davon aus, dass Kantone resp. Gemeinden, die noch keine Ausbildungsverpflichtungen für alle Spitäler, Pflegeheime und Spitex-Organisationen statuiert hatten, solche Verpflichtungen spätestens mit Erlass des FAPG einführen müssten.»