Le peuple suisse et les cantons de Zurich, de Berne, de Lucerne, d’Uri, de Schwyz, d’Obwald et de Nidwald, de Glaris, de Zoug, de Fribourg, de Soleure, de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne, de Schaffhouse, d’Appenzell Rhodes-Extérieures et d’Appenzell Rhodes-Intérieures, de Saint-Gall, des Grisons, d’Argovie, de Thurgovie, du Tessin, de Vaud, du Valais, de Neuchâtel, de Genève et du Jura forment la Confédération suisse.
Art. 1 Cst. — Aperçu
L'art. 1 Cst. est le premier et plus fondamental article de la Constitution fédérale. Il établit que le peuple suisse, conjointement avec les 26 cantons nommément énumérés, forme la Confédération suisse. Cette disposition définit la structure de l'État fédéral suisse.
Les 26 cantons sont énumérés dans l'ordre historique de leur adhésion à la Confédération. Zurich, Berne et Lucerne comptent parmi les membres les plus anciens, tandis que le Jura, canton le plus récent, les a rejoints en 1979. Chaque canton jouit de l'égalité de droits, y compris les plus petits comme Obwald ou Appenzell Rhodes-Intérieures.
L'art. 1 Cst. a d'importantes conséquences juridiques : la Confédération suisse devient ainsi une personne morale. Elle peut conclure des contrats, posséder des biens et ester en justice. Selon la jurisprudence, elle est exonérée des impôts et taxes cantonaux (TC Lucerne, SJZ 1993, 283).
L'énumération des cantons est contraignante. Si l'on veut modifier la composition cantonale — par exemple par la fusion de deux cantons — l'art. 1 Cst. doit être modifié. Le Tribunal fédéral l'a confirmé lors des discussions sur une réunification des deux Bâle (ATF 94 I 525).
Un exemple concret : si les cantons de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne voulaient fusionner, une votation populaire sur la modification constitutionnelle devrait avoir lieu. Il faudrait alors obtenir à la fois la majorité du peuple et la majorité des cantons — soit l'assentiment de la majorité des cantons. Ce n'est qu'alors que l'art. 1 Cst. pourrait mentionner seulement « Bâle » au lieu de « Bâle-Ville et Bâle-Campagne ».
La formulation « Le peuple suisse et les cantons... forment » illustre le caractère particulier de la Suisse : tant les citoyennes et citoyens que les cantons sont détenteurs du pouvoir d'État. Cela distingue la Suisse d'autres États fédéraux et fonde le système de la double majorité lors des modifications constitutionnelles.
Art. 1 Cst. — La Confédération suisse
#Doctrine
#1. Historique
N. 1 L'art. 1 Cst. reprend l'art. 1 de la Constitution fédérale de 1874, qui était rédigé en termes identiques. Le rapport explicatif relatif à l'avant-projet de 1995 (AP 1995) précisait déjà que la norme fixait de manière contraignante le nombre et l'existence des cantons ; toute modification ne serait possible que selon la procédure de révision constitutionnelle. L'ordre des cantons a été maintenu pour des raisons de tradition, bien qu'il ne revête aucune portée juridique (rapport explicatif AP 1995, p. 29 s.). L'avant-projet prévoyait en outre de ne plus distinguer les demi-cantons par une notation entre parenthèses, ceux-ci étant des membres de la Confédération à part entière ; les règles particulières applicables aux demi-cantons devaient être expressément réglées dans chaque disposition concernée (rapport explicatif AP 1995, p. 29 s.).
N. 2 Le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 a repris cette approche et a souligné que l'énumération nominative des 26 cantons ancrait constitutionnellement l'existence de la Confédération suisse (FF 1997 I 1, 124 s., 589). Le message mentionnait comme choix rédactionnels délibérés : la reprise de l'ordre traditionnel des cantons (les trois anciens sièges de la Diète selon le pacte fédéral de 1815, puis les autres dans l'ordre de leur adhésion), la jonction des demi-cantons par « et » au lieu d'une notation entre parenthèses, ainsi que le choix de la dénomination « Confédération suisse » comme désignation de l'État neutre par rapport à l'organisation interne de l'État fédéral (FF 1997 I 1, 124 s.). L'ordre alphabétique et une énumération selon la date d'adhésion ont été expressément écartés (FF 1997 I 1, 124).
N. 3 Au Conseil des États, le rapporteur Frick (C, SZ) a souligné que la commission souhaitait exprimer, par la formule « Le peuple suisse et les cantons » au lieu de simplement « les cantons », que le peuple suisse est, aux côtés des cantons, l'autre élément constitutif de la Confédération : « Nous voulons par là exprimer que le peuple suisse est l'autre élément aux côtés des cantons. » Le conseiller fédéral Koller a approuvé cette formulation ; le « et » entre les demi-cantons avait été introduit à la demande expresse de la Conférence des gouvernements cantonaux. Le conseiller aux États Plattner (S, BS) a critiqué le couplage des demi-cantons par « et » comme un anachronisme qui leur réservait un siège au Conseil des États et une demi-voix cantonale : « Les demi-cantons ne sont pour ainsi dire séparés du statut de canton à part entière que par une virgule. » Au Conseil national, Sandoz Suzette (L, VD) a déploré la suppression des dénominations historiques (« Unterwalden ob und nid dem Wald », « Appenzell Ausser- und Innerrhoden ») : « Comment peut-on, en actualisant, biffer d'un coup de crayon des siècles d'histoire ? » Cette objection n'a pas prévalu lors du vote final du 18 décembre 1998. La votation populaire du 18 avril 1999 a abouti à l'adoption de la nouvelle Constitution fédérale.
#2. Classement systématique
N. 4 L'art. 1 Cst. ouvre le premier titre (« Dispositions générales ») de la Constitution fédérale et constitue la pierre angulaire de l'ensemble de l'édifice constitutionnel. Il s'agit d'une norme d'organisation, non d'une norme de droit fondamental ni d'un objectif étatique : elle ne fonde ni droits subjectifs ni prétentions directement invocables par des particuliers (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 144 s.).
N. 5 Au sein du premier titre, l'art. 1 Cst. est en étroit lien systématique avec l'art. 3 Cst. (cantons), qui définit la souveraineté cantonale comme compétence résiduelle, avec l'art. 37 Cst. (droits de cité), qui rattache les individus à l'État fédéral par l'intermédiaire du niveau cantonal, ainsi qu'avec l'art. 53 Cst. (existence et territoire des cantons), qui règle la procédure applicable aux modifications de l'existence des cantons. Les débats parlementaires de 1998 ont montré que l'art. 1 Cst. renvoie délibérément à la souveraineté populaire et au fédéralisme comme principes constitutifs de valeur égale de l'État fédéral (→ art. 3 Cst. ; → art. 53 Cst. ; ↔ art. 37 Cst.).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 6 L'art. 1 Cst. comporte deux destinataires normatifs : « le peuple suisse » et « les cantons ». Cette formule duale exprime que la Suisse, en tant qu'État fédéral, repose à la fois sur une légitimation démocratique par le peuple et sur l'association fédérale d'États membres souverains. Rhinow/Schefer/Uebersax qualifient cela de « double origine » de la nature fédérale de l'État, qui trouve son complément normatif dans le préambule (« déterminés à … renouveler leur alliance ») (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 9 ss).
N. 7 L'énumération des 26 cantons est exhaustive et constitutive : seules les collectivités nommément désignées sont membres de la Confédération. Le terme « canton » au sens de l'art. 1 Cst. englobe les 20 cantons à part entière ainsi que les six demi-cantons (Obwald et Nidwald, Bâle-Ville et Bâle-Campagne, Appenzell Rhodes-Extérieures et Appenzell Rhodes-Intérieures). Ceux-ci sont reliés par paires dans l'énumération par « et », ce qui met visuellement en évidence leur position particulière par rapport aux autres cantons séparés par des virgules. La désignation « demi-canton » n'apparaît pas à l'art. 1 Cst. ; le terme se retrouve implicitement à l'art. 142 al. 4 Cst. (majorité des cantons) et à l'art. 150 al. 2 Cst. (Conseil des États), où s'exprime la pondération différenciée des voix (Biaggini, BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 1 N. 5 s.).
N. 8 L'ordre des cantons correspond à la tradition historique : Zurich, Berne et Lucerne apparaissent en tant qu'anciens sièges de la Diète ; suivent les autres cantons dans l'ordre de leur adhésion à la Confédération. Cet ordre n'a, en droit constitutionnel actuel, aucune portée juridique et ne fonde en particulier aucun rapport de préséance entre les cantons (FF 1997 I 1, 124 ; rapport explicatif AP 1995, p. 30).
N. 9 L'expression « forment la Confédération suisse » désigne la Confédération comme sujet de droit qui naît de l'union du peuple et des cantons. « Forment » ne doit pas être compris comme un acte de fondation historique unique, mais comme un rapport constitutif permanent : la Confédération existe de et par ses membres. La dénomination « Confédération suisse » est un terme plus neutre que celui d'« État fédéral » ; elle préserve la continuité historique sans préjuger de la structure interne (FF 1997 I 1, 124 s.).
#4. Effets juridiques
N. 10 L'art. 1 Cst. fixe de manière constitutionnellement contraignante l'existence des cantons. Toute modification du nombre ou de la composition des cantons requiert une révision constitutionnelle. La question de savoir si une modification de l'existence des cantons est soumise à la révision constitutionnelle obligatoire (art. 140 al. 1 let. a Cst.) ou facultative dépend de la nature de la modification ; les modifications qui touchent l'art. 1 Cst. lui-même requièrent dans tous les cas la double majorité (peuple et cantons selon l'art. 142 al. 1 Cst.). La procédure applicable à la création, à la suppression, à la division et à la fusion de cantons est réglée plus précisément à l'art. 53 Cst. (→ art. 53 Cst.).
N. 11 L'effet juridique le plus central de la norme réside dans son rôle de fondement de l'ordre fédéral des compétences : en désignant le peuple suisse et les cantons comme éléments constitutifs de la Confédération, l'art. 1 Cst. légitime la compétence résiduelle des cantons ancrée à l'art. 3 Cst. ainsi que les compétences fédérales consacrées aux art. 42 ss Cst. Les cantons exercent, ainsi que le précise l'art. 3 Cst., tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. L'art. 1 Cst. est en ce sens le point de départ logique de toute délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 731 ss).
N. 12 Aucun effet subjectif direct : l'art. 1 Cst. n'est pas invocable en justice comme fondement autonome de prétentions. Les particuliers ne peuvent en déduire aucun droit. Le Tribunal fédéral a jusqu'ici eu recours à l'art. 1 Cst. exclusivement comme cadre de référence interprétatif — notamment pour confirmer l'autonomie des cantons dans l'édifice fédéral et pour l'interprétation des normes de compétence (→ N. 18 s. pour la jurisprudence).
#5. Points litigieux
N. 13 Dualisme du peuple et des cantons — égalité de rang ou rapport hiérarchique ? La formule « Le peuple suisse et les cantons forment » soulève la question de savoir si le peuple et les cantons sont des éléments constitutifs de la Confédération de rang égal ou hiérarchiquement ordonnés. La doctrine dominante considère la souveraineté populaire et la nature étatique fédérale comme des fondements de l'État de valeur égale et se conditionnant mutuellement : aucun ne peut être réduit à l'autre. Rhinow/Schefer/Uebersax parlent d'une « double origine » (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 9), et Biaggini constate que les deux éléments sont « constitutifs » pour le système constitutionnel (BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 1 N. 2 s.).
N. 14 Une position divergente, selon laquelle le pouvoir constituant du peuple aurait en définitive la primauté, est défendue par Auer/Malinverni/Hottelier : selon eux, le peuple suisse est le véritable pouvoir constituant ; les cantons sont certes également nommément cités à l'art. 1 Cst., mais leur existence étatique découle en définitive de la reconnaissance par la Constitution fédérale, dont le peuple est le titulaire (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3e éd. 2013, N 253 ss). Aubert soutenait — en accord avec l'ancienne doctrine (Burckhardt, Fleiner) — qu'il fallait rejeter les limites autonomes à la révision constitutionnelle, ce qui confirme implicitement la primauté du pouvoir constituant populaire sur les cantons (Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, 1967, N 332 ; cf. également BGE 94 I 525 consid. 9, où le Tribunal fédéral a expressément laissé ouverte la question des limites autonomes). Cette controverse n'est pas seulement théorique : elle revêt une importance pratique pour la question de savoir si et dans quelle mesure les cantons sont juridiquement protégés contre des révisions constitutionnelles touchant leur existence ou leurs compétences.
N. 15 Nature juridique des « demi-cantons » Le terme « demi-canton » est imprécis en droit public. L'art. 1 Cst. l'évite délibérément. Les collectivités concernées — Obwald et Nidwald, Bâle-Ville et Bâle-Campagne, Appenzell Rhodes-Extérieures et Appenzell Rhodes-Intérieures — sont des cantons à part entière, dotés de leur propre constitution, de leur propre droit et de leur propre territoire. Leur position différenciée résulte exclusivement des dispositions spécifiques relatives au niveau fédéral (art. 142 al. 4 Cst. : demi-voix cantonale lors du vote populaire ; art. 150 al. 2 Cst. : un siège au Conseil des États au lieu de deux). Le conseiller aux États Plattner qualifiait déjà en 1998 cette différenciation d'anachronisme. Biaggini considère la désignation « demi-canton » comme un vestige historique sans justification matérielle et plaide pour une égalisation complète (BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 1 N. 5 s.). La position contraire, selon laquelle la position différenciée protégerait des particularités issues d'une évolution historique qui ne sauraient être supprimées sans autre, est également défendue, mais ne trouve plus guère d'écho dans la doctrine récente.
N. 16 Ordre des cantons et principe d'égalité de traitement Quelques auteurs ont demandé si l'ordre traditionnel des cantons — en dépit de son absence expressément déclarée de portée — suggérait implicitement un ordre de préséance et touchait ainsi le principe d'égalité de traitement. Müller/Schefer répondent par la négative : l'ordre n'est que pure tradition sans signification normative ; tout autre ordre (alphabétique, par date d'adhésion, par nombre d'habitants) serait tout aussi arbitraire (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 641). Le message a expressément écarté un passage à l'ordre alphabétique (FF 1997 I 1, 124).
#6. Notes pratiques
N. 17 Modifications de l'existence des cantons Toute modification de l'existence des cantons fixée à l'art. 1 Cst. requiert une révision de l'art. 1 Cst. lui-même, l'énumération étant exhaustive et constitutive. La procédure est régie par l'art. 53 Cst., qui exige, pour la création d'un nouveau canton, le consentement de la population concernée, des cantons concernés ainsi que du peuple et des cantons au niveau fédéral. L'importance pratique est illustrée par la jurisprudence relative aux demi-cantons : le Tribunal fédéral avait déjà constaté dans BGE 61 I 166 consid. 5 que l'art. 1 Cst. concevait le canton de Bâle « du moins conceptuellement comme subsistant », ce qui ne permettait pas d'exclure d'emblée l'initiative de réunification des deux Bâle sous l'angle du droit fédéral. La longue chaîne procédurale (ATF 61 I 166 ; ATF 94 I 525) illustre les obstacles constitutionnels que doivent franchir les modifications de l'existence des cantons.
N. 18 Autonomie fédérale dans le contexte jurisprudentiel La structure fédérale fondée sur l'art. 1 Cst. constitue le cadre d'interprétation des normes de compétence des art. 42 ss Cst. Dans BGE 122 I 70 consid. 1, le Tribunal fédéral a souligné que les cantons conservent leurs attributions dans les domaines où le droit fédéral n'est pas exhaustif, ce qui confirme l'autonomie des cantons ancrée à l'art. 1 Cst. comme élément permanent de l'État fédéral. Dans BGE 125 II 152, le Tribunal fédéral a appliqué le même principe à la délimitation des compétences fédérales et cantonales en matière d'autorisation des appareils à sous.
N. 19 Art. 1 Cst. comme auxiliaire d'interprétation en droit fiscal L'autonomie cantonale garantie par l'art. 1 Cst. fonde l'autonomie fiscale des cantons, que le Tribunal fédéral a expressément déduite dans BGE 133 I 206 consid. 5 de l'art. 3 Cst. (en relation avec l'art. 1 Cst.) : « Les cantons sont en principe libres d'organiser leur régime fiscal » — toutefois dans les limites de la Constitution fédérale, notamment de l'art. 8 al. 1 et de l'art. 127 al. 2 Cst. Le Tribunal fédéral a annulé les barèmes fiscaux dégressifs obwaldiens comme contraires au principe d'égalité, tout en confirmant simultanément le principe de concurrence fiscale fédérale comme conforme à la Constitution. Il est pratiquement pertinent de noter que les cantons ne peuvent exercer leur marge de manœuvre que dans les limites fixées par la Constitution fédérale — un principe dont l'art. 1 Cst. constitue le point de départ systématique (↔ art. 3 Cst. ; → art. 49 Cst.).
N. 20 Impossibilité d'invoquer l'article comme fondement autonome de prétentions L'art. 1 Cst. ne produit aucun effet direct en tant que droit subjectif. Dans la pratique du barreau, cette norme doit donc toujours être citée en relation avec une disposition constitutionnelle opérationnelle (art. 3 Cst. pour les compétences cantonales, art. 53 Cst. pour les modifications de l'existence des cantons, art. 142 Cst. pour la majorité des cantons). Une invocation isolée de l'art. 1 Cst. dans un recours reste sans effet.
Art. 1 Cst.
#Jurisprudence
#Formation de nouveaux cantons et réunification
ATF 61 I 166 du 21 juin 1935 Initiative sur la réunification des cantons de Bâle-Ville et Bâle-Campagne. Pertinence: Arrêt fondamental sur l'interprétation de la structure fédérale de la Confédération et sur les possibilités de modification du territoire cantonal.
«La réunification des deux demi-cantons a pour conséquence que l'organisation étatique actuelle de Bâle-Campagne est dissoute, le territoire et le peuple devenant parties intégrantes d'une association étatique plus grande à constituer. [...] La réserve contenue dans cet arrêté exprime que la séparation des deux Bâle, qui appartiennent ensemble historiquement, géographiquement, économiquement et culturellement, fut une grande erreur politique et que la réunification (volontaire) est à rechercher, notamment aussi du point de vue de la Confédération, comme d'ailleurs l'art. 1 Cst. conçoit le canton de Bâle, du moins dans l'idée (sinon dans la réalité de droit public), comme subsistant.»
#Répartition fédérale des compétences
ATF 125 II 152 du 23 février 1999 Délimitation des compétences fédérales et cantonales pour l'autorisation des appareils automatiques à sous. Pertinence: Confirme le principe de la compétence résiduelle cantonale au sein de l'ordre fédéral selon l'art. 1 Cst.
«Il n'existe aucun droit des cantons à la poursuite de la pratique antérieure d'homologation des appareils automatiques à sous par l'Office fédéral de la police. Le Conseil fédéral n'a pas empiété sur la compétence cantonale en édictant l'ordonnance fédérale sur les appareils automatiques à sous.»
ATF 122 I 70 du 22 février 1996 Compétences cantonales pour les restrictions au décollage et à l'atterrissage en deltaplane. Pertinence: Réaffirme l'importance de la répartition fédérale des tâches entre les cantons constitués à l'art. 1 Cst. et la Confédération.
«L'art. 37ter Cst. donne à la Confédération une compétence étendue, mais non exclusive dans le domaine de la navigation aérienne. Les cantons restent compétents pour les questions de droit que la Confédération n'a pas réglées de manière exhaustive.»
#Continuité de l'État fédéral
ATF 133 I 206 du 1er juin 2007 Constitutionnalité des tarifs fiscaux dégressifs obwaldiens. Pertinence: Illustre l'autonomie persistante des cantons dans le système fédéral de la Confédération.
«Principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Autonomie tarifaire des cantons. Les principes d'imposition relèvent en premier lieu du droit fédéral, mais les cantons disposent d'une marge de manœuvre considérable dans l'aménagement de leurs systèmes fiscaux.»