Il Popolo svizzero e i Cantoni di Zurigo, Berna, Lucerna, Uri, Svitto, Obvaldo e Nidvaldo, Glarona, Zugo, Friburgo, Soletta, Basilea Città e Basilea Campagna, Sciaffusa, Appenzello Esterno e Appenzello Interno, San Gallo, Grigioni, Argovia, Turgovia, Ticino, Vaud, Vallese, Neuchâtel, Ginevra e Giura costituiscono la Confederazione Svizzera.
Art. 1 Cost. — Panoramica
L'art. 1 Cost. è il primo e più fondamentale articolo della Costituzione federale. Stabilisce che il Popolo svizzero insieme ai 26 Cantoni nominativamente elencati formano la Confederazione Svizzera. Questa disposizione definisce la struttura dello Stato federale svizzero.
I 26 Cantoni sono enumerati in ordine storico della loro adesione alla Confederazione. Zurigo, Berna e Lucerna appartengono ai membri più antichi, mentre il Giura come Cantone più recente è entrato a farne parte nel 1979. Ogni Cantone ha pari diritti, anche quelli più piccoli come Obvaldo o Appenzello Interno.
L'art. 1 Cost. ha importanti conseguenze giuridiche: la Confederazione Svizzera diventa così persona giuridica. Può concludere contratti, possedere proprietà e comparire in giudizio. Secondo la giurisprudenza, è esente da imposte e tasse cantonali (TG Lucerna, SJZ 1993, 283).
L'enumerazione dei Cantoni è vincolante. Se si vuole modificare la composizione cantonale - ad esempio tramite l'unione di due Cantoni - deve essere modificato l'art. 1 Cost. Ciò è stato confermato dal Tribunale federale nelle discussioni su una riunificazione delle due Basilea (DTF 94 I 525).
Un esempio concreto: se il Canton Basilea Città e Basilea Campagna volessero unirsi, dovrebbe aver luogo una votazione popolare sulla modifica costituzionale. Servirebbero sia la maggioranza del popolo sia la maggioranza dei Cantoni - cioè l'approvazione della maggioranza dei Cantoni. Solo allora nell'art. 1 Cost. potrebbe esserci invece di "Basilea Città e Basilea Campagna" soltanto "Basilea".
La formulazione "Il Popolo svizzero e i Cantoni... formano" mostra il carattere particolare della Svizzera: sia i cittadini e le cittadine sia i Cantoni sono titolari del potere statale. Ciò distingue la Svizzera da altri Stati federali e fonda il sistema della doppia maggioranza nelle modifiche costituzionali.
Art. 1 Cost. — La Confederazione Svizzera
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 1 Cost. riprende il tenore dell'art. 1 della Costituzione federale del 1874. Il rapporto esplicativo all'avamprogetto del 1995 (AP 1995) aveva già stabilito che la norma fissa in modo vincolante il numero e l'esistenza dei Cantoni; eventuali modifiche sono possibili soltanto secondo la procedura di revisione costituzionale. L'ordine dei Cantoni è stato mantenuto per ragioni tradizionali, benché non rivesta alcun significato giuridico (rapporto esplicativo AP 1995, pag. 29 seg.). Nell'avamprogetto era inoltre previsto di non contraddistinguere più separatamente i semicantoni tra parentesi, poiché anch'essi sono membri della Confederazione con pari diritti; la disciplina speciale per i semicantoni avrebbe dovuto essere espressamente regolata nelle singole disposizioni pertinenti (rapporto esplicativo AP 1995, pag. 29 seg.).
N. 2 Il messaggio del Consiglio federale del 20 novembre 1996 ha ripreso questo approccio e ha sottolineato che l'enumerazione nominativa di tutti e 26 i Cantoni sancisce a livello costituzionale l'esistenza della Confederazione Svizzera (FF 1997 I 1, 124 seg., 589). Quali scelte redazionali consapevoli, il messaggio ha menzionato: la conservazione dell'ordine tradizionale dei Cantoni (i tre antichi Cantoni direttori secondo il Patto federale del 1815, poi gli altri nell'ordine di adesione), il collegamento dei semicantoni con «e» anziché tramite una notazione tra parentesi, nonché la scelta del termine «Confederazione Svizzera» quale denominazione dello Stato neutrale rispetto all'organizzazione interna federale (FF 1997 I 1, 124 seg.). Sono stati esplicitamente respinti l'ordine alfabetico e un'elencazione secondo la data di adesione (FF 1997 I 1, 124).
N. 3 In seno al Consiglio degli Stati, il relatore Frick (C, SZ) ha sottolineato che la commissione, con la formula «Il popolo svizzero e i Cantoni», intendeva esprimere che il popolo svizzero è, accanto ai Cantoni, l'altro elemento costitutivo della Confederazione: «Con ciò vogliamo esprimere che il popolo svizzero è l'altro elemento accanto ai Cantoni.» Il Consigliere federale Koller ha aderito a questa formulazione; la congiunzione «e» per i semicantoni sarebbe stata introdotta su espressa richiesta della Conferenza dei governi cantonali. Il Consigliere agli Stati Plattner (S, BS) ha criticato il collegamento dei semicantoni tramite «e» come un anacronismo che li priva di un seggio al Consiglio degli Stati e del voto cantonale pieno: «I semicantoni sono ormai distanti dai Cantoni a pieno titolo di non più di una virgola.» In seno al Consiglio nazionale, Sandoz Suzette (L, VD) ha lamentato la soppressione delle denominazioni storiche («Unterwalden ob und nid dem Wald», «Appenzell Ausser- und Innerrhoden»): «Comment peut-on, en actualisant, biffer d'un coup de crayon des siècles d'histoire?» Tale obiezione non ha prevalso nel voto finale del 18 dicembre 1998. Il referendum popolare del 18 aprile 1999 ha portato all'adozione della nuova Costituzione federale.
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 1 Cost. apre il primo titolo («Disposizioni generali») della Costituzione federale e costituisce la pietra angolare dell'intero edificio costituzionale. La norma è una norma organizzativa, non una norma sui diritti fondamentali né un obiettivo statale: non fonda diritti soggettivi né pretese direttamente azionabili da singole persone (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 144 seg.).
N. 5 All'interno del primo titolo, l'art. 1 Cost. è in stretto rapporto sistematico con l'art. 3 Cost. (Cantoni), che definisce la sovranità cantonale come competenza residuale, con l'art. 37 Cost. (Cittadinanza), che media l'appartenenza degli individui allo Stato federale attraverso il livello cantonale, nonché con l'art. 53 Cost. (Esistenza e territorio dei Cantoni), che disciplina la procedura per le modifiche dell'esistenza dei Cantoni. Il dibattito parlamentare del 1998 ha chiarito che l'art. 1 Cost. rinvia deliberatamente alla sovranità popolare e al federalismo quali principi costitutivi equivalenti dello Stato federale (→ art. 3 Cost.; → art. 53 Cost.; ↔ art. 37 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 6 L'art. 1 Cost. contempla due destinatari della norma: «il popolo svizzero» e «i Cantoni». Questa formula duale esprime che la Svizzera, quale Stato federale, si fonda tanto su una legittimazione democratica da parte del popolo quanto sull'unione federale di Stati membri sovrani. Rhinow/Schefer/Uebersax definiscono ciò come la «duplice origine» della statualità federale, che trova il suo complemento normativo nel preambolo («nella volontà di ... rinnovare la Confederazione») (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 9 segg.).
N. 7 L'elencazione dei 26 Cantoni è esaustiva e costitutiva: solo le comunità menzionate nominativamente sono membri della Confederazione. «Cantone» ai sensi dell'art. 1 Cost. comprende tanto i 20 Cantoni a pieno titolo quanto i sei semicantoni (Obvaldo e Nidvaldo, Basilea Città e Basilea Campagna, Appenzello Esterno e Appenzello Interno). Nell'elencazione essi sono collegati a coppie dalla congiunzione «e», il che mette visivamente in evidenza la loro posizione particolare — rispetto agli altri Cantoni separati dalla virgola. La denominazione «semicantone» non compare nell'art. 1 Cost.; il termine si ritrova implicitamente nell'art. 142 cpv. 4 Cost. (maggioranza dei Cantoni) e nell'art. 150 cpv. 2 Cost. (Consiglio degli Stati), dove trova espressione la ponderazione differenziata del voto (Biaggini, BV-Kommentar, 2a ed. 2017, art. 1 N. 5 seg.).
N. 8 L'ordine dei Cantoni corrisponde alla tradizione storica: Zurigo, Berna e Lucerna figurano come antichi Cantoni direttori della Dieta federale; seguono gli altri Cantoni nell'ordine della loro adesione alla Confederazione. Questo ordine non ha alcun significato giuridico secondo il diritto costituzionale vigente e non fonda in particolare alcun rapporto di preminenza tra i Cantoni (FF 1997 I 1, 124; rapporto esplicativo AP 1995, pag. 30).
N. 9 La locuzione «formano la Confederazione Svizzera» designa la Confederazione quale soggetto giuridico che nasce dall'unione di popolo e Cantoni. «Formano» non va inteso nel senso di un unico atto storico di fondazione, bensì come un rapporto costitutivo permanente: la Confederazione esiste dai e grazie ai suoi membri. Il termine «Confederazione Svizzera» è più neutro di «Stato federale», preserva la continuità storica e non anticipa alcuna affermazione sulla struttura interna (FF 1997 I 1, 124 seg.).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 10 L'art. 1 Cost. sancisce l'esistenza dei Cantoni in modo giuridicamente vincolante a livello costituzionale. Una modifica del numero o della composizione dei Cantoni presuppone una revisione della Costituzione. Se una modifica dell'esistenza dei Cantoni sia soggetta alla revisione costituzionale obbligatoria (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost.) o a quella facoltativa dipende dalla natura della modifica; le modifiche dell'esistenza che toccano l'art. 1 Cost. stesso richiedono sempre la doppia maggioranza (popolo e Cantoni ai sensi dell'art. 142 cpv. 1 Cost.). La procedura per la creazione, la soppressione, la divisione e la fusione di Cantoni è disciplinata più dettagliatamente nell'art. 53 Cost. (→ art. 53 Cost.).
N. 11 La conseguenza giuridica più importante della norma si manifesta quale fondamento dell'ordine federale delle competenze: menzionando il popolo svizzero e i Cantoni quali elementi costitutivi della Confederazione, l'art. 1 Cost. legittima la competenza residuale dei Cantoni sancita nell'art. 3 Cost. e le competenze federali stabilite negli art. 42 segg. Cost. I Cantoni esercitano, come precisa l'art. 3 Cost., tutti i diritti non delegati alla Confederazione. L'art. 1 Cost. è quindi il punto di partenza logico di ogni delimitazione di competenze tra Confederazione e Cantoni (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 731 segg.).
N. 12 Nessuna conseguenza giuridica soggettiva diretta: l'art. 1 Cost. non è azionabile in giudizio quale autonomo fondamento di pretese. I singoli non possono derivare dalla disposizione alcun diritto. Il Tribunale federale ha finora invocato l'art. 1 Cost. esclusivamente quale quadro di riferimento interpretativo — segnatamente per confermare l'autonomia dei Cantoni nel sistema federale e per interpretare le norme sulle competenze (→ N. 18 seg. per la giurisprudenza).
#5. Questioni controverse
N. 13 Dualismo di popolo e Cantoni — parità o rapporto gerarchico? La formula «Il popolo svizzero e i Cantoni formano» pone la questione se popolo e Cantoni siano elementi costitutivi della Confederazione di pari rango o gerarchicamente ordinati. La dottrina dominante considera la sovranità popolare e la statualità federale come fondamenti dello Stato equivalenti e che si condizionano reciprocamente: nessuno dei due può essere ridotto all'altro. Rhinow/Schefer/Uebersax parlano di una «duplice origine» (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 9), e Biaggini afferma che entrambi gli elementi sono «costitutivi» per il sistema costituzionale (BV-Kommentar, 2a ed. 2017, art. 1 N. 2 seg.).
N. 14 Una posizione divergente, secondo la quale spetterebbe in ultima analisi la preminenza al pouvoir constituant del popolo, è sostenuta da Auer/Malinverni/Hottelier: secondo la loro concezione, il popolo svizzero è il vero autore della Costituzione; i Cantoni sono bensì anch'essi menzionati nominativamente nell'art. 1 Cost., tuttavia la loro esistenza statuale deriva in ultima istanza dal riconoscimento da parte della Costituzione federale, di cui il popolo è il titolare (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3a ed. 2013, N 253 segg.). Aubert — in consonanza con la dottrina più antica (Burckhardt, Fleiner) — riteneva che i limiti autonomi della revisione costituzionale fossero da respingere, il che conferma implicitamente il primato del pouvoir constituant popolare rispetto ai Cantoni (Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, 1967, N 332; cfr. anche DTF 94 I 525 consid. 9, ove il Tribunale federale ha lasciato espressamente aperta la questione dei limiti autonomi). Questa controversia non è meramente teorica: ha rilevanza pratica per la questione se e in quale misura i Cantoni siano giuridicamente protetti contro revisioni costituzionali che toccano la loro esistenza o le loro competenze.
N. 15 Natura giuridica dei «semicantoni» Il termine «semicantone» è giuridicamente impreciso. L'art. 1 Cost. lo evita deliberatamente. Le comunità interessate — Obvaldo e Nidvaldo, Basilea Città e Basilea Campagna, Appenzello Esterno e Appenzello Interno — sono Cantoni a pieno titolo, dotati di propria costituzione, proprio diritto e proprio territorio. La loro posizione differenziata deriva esclusivamente dalle disposizioni specifiche sul piano federale (art. 142 cpv. 4 Cost.: mezzo voto cantonale nella maggioranza dei Cantoni; art. 150 cpv. 2 Cost.: un seggio al Consiglio degli Stati anziché due). Il Consigliere agli Stati Plattner aveva già definito questa differenziazione un anacronismo nel 1998. Biaggini ritiene la denominazione «semicantone» un residuo storico privo di giustificazione sostanziale e auspica la piena parificazione (BV-Kommentar, 2a ed. 2017, art. 1 N. 5 seg.). L'opinione contraria, secondo cui la posizione differenziata tutelerebbe peculiarità storicamente sviluppate che non possono essere eliminate senza difficoltà, è pure sostenuta, ma trova ormai scarso sostegno nella dottrina più recente.
N. 16 Ordine dei Cantoni e principio di parità di trattamento Alcuni autori si sono chiesti se il tradizionale ordine dei Cantoni — nonostante la sua dichiarata irrilevanza — suggerisca implicitamente una graduatoria e tocchi così il principio di parità di trattamento. Müller/Schefer negano tale ipotesi: l'ordine sarebbe pura tradizione priva di portata normativa; qualsiasi altro ordine (alfabetico, per data di adesione, per numero di abitanti) sarebbe ugualmente arbitrario (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 641). Il messaggio ha espressamente respinto il passaggio all'ordine alfabetico (FF 1997 I 1, 124).
#6. Note pratiche
N. 17 Modifiche dell'esistenza dei Cantoni Qualsiasi modifica del novero dei Cantoni stabilito nell'art. 1 Cost. richiede una revisione dell'art. 1 Cost. stesso, poiché l'elencazione è esaustiva e costitutiva. La procedura è retta dall'art. 53 Cost., che per la creazione di un nuovo Cantone esige il consenso della popolazione interessata, dei Cantoni interessati nonché del popolo e dei Cantoni a livello federale. La rilevanza pratica è illustrata dalla giurisprudenza sui semicantoni: il Tribunale federale ha già affermato in DTF 61 I 166 consid. 5 che l'art. 1 Cost. concepisce il Cantone Basilea «quanto meno idealmente come esistente in modo continuativo», il che non escludeva a priori dal punto di vista del diritto federale l'iniziativa di riunificazione dei due Basilea. La complessa catena procedurale (DTF 61 I 166; DTF 94 I 525) illustra gli ostacoli costituzionali che le modifiche dell'esistenza devono superare.
N. 18 Autonomia federale nel contesto giurisprudenziale La struttura federale ai sensi dell'art. 1 Cost. costituisce il quadro interpretativo per le norme sulle competenze degli art. 42 segg. Cost. In DTF 122 I 70 consid. 1 il Tribunale federale ha sottolineato che i Cantoni mantengono le proprie competenze nell'ambito del diritto federale non disciplinato in modo esaustivo, confermando così l'autonomia dei Cantoni sancita nell'art. 1 Cost. quale elemento perdurante dello Stato federale. In DTF 125 II 152 il Tribunale federale ha applicato lo stesso principio alla delimitazione delle competenze federali e cantonali in materia di autorizzazione degli apparecchi da gioco.
N. 19 Art. 1 Cost. quale ausilio interpretativo nel diritto tributario L'autonomia cantonale garantita dall'art. 1 Cost. fonda l'autonomia fiscale dei Cantoni, che il Tribunale federale in DTF 133 I 206 consid. 5 ha desunto espressamente dall'art. 3 Cost. (in combinazione con l'art. 1 Cost.): «I Cantoni sono in linea di principio liberi di strutturare il proprio ordinamento fiscale» — tuttavia entro i limiti della Costituzione federale, in particolare dell'art. 8 cpv. 1 e dell'art. 127 cpv. 2 Cost. Il Tribunale ha annullato le tariffe fiscali progressive a ritroso del Cantone di Obvaldo in quanto contrarie al principio di uguaglianza, confermando nel contempo il principio della concorrenza fiscale federale come conforme alla Costituzione. È praticamente rilevante il fatto che i Cantoni possano esercitare il loro margine di manovra solo entro i limiti posti dalla Costituzione federale — un principio che trova il suo punto di partenza sistematico nell'art. 1 Cost. (↔ art. 3 Cost.; → art. 49 Cost.).
N. 20 Nessuna invocabilità quale autonomo fondamento di pretese L'art. 1 Cost. non produce effetti diretti come diritto soggettivo. Nella pratica forense, la norma va pertanto sempre citata in combinazione con una disposizione costituzionale operativa (art. 3 Cost. per le competenze cantonali, art. 53 Cost. per le modifiche dell'esistenza, art. 142 Cost. per la maggioranza dei Cantoni). Un'invocazione isolata dell'art. 1 Cost. in un rimedio giuridico rimane priva di effetti.
Art. 1 Cost.
#Giurisprudenza
#Nuova formazione e riunificazione cantonale
DTF 61 I 166 del 21 giugno 1935 Iniziativa per la riunificazione dei Cantoni Basilea Città e Basilea Campagna. Rilevanza: Decisione fondamentale per l'interpretazione della struttura federale della Confederazione e per le possibilità di modifica dei territori cantonali.
«La riunificazione dei due semicantoni comporta che l'organizzazione statale finora esistente di Basilea-Campagna viene sciolta, diventando territorio e popolazione parte costitutiva di una più ampia comunità statale da costituire. [...] La riserva contenuta in questa decisione esprime che la separazione delle due Basilea, che appartengono insieme storicamente, geograficamente, economicamente e culturalmente, è stato un grave errore politico e che la riunificazione (volontaria) deve essere perseguita, segnatamente anche dal punto di vista della Confederazione, come del resto anche nell'art. 1 Cost. il Cantone Basilea è concepito come perdurante, almeno nell'idea (se anche non nella realtà di diritto costituzionale).»
#Ripartizione delle competenze federali
DTF 125 II 152 del 23 febbraio 1999 Delimitazione delle competenze federali e cantonali nell'autorizzazione degli apparecchi automatici da gioco a moneta. Rilevanza: Conferma il principio della competenza residua cantonale all'interno dell'ordinamento federale secondo l'art. 1 Cost.
«Non sussiste alcun diritto dei Cantoni alla continuazione della prassi finora seguita di omologazione degli apparecchi automatici da gioco a moneta da parte dell'Ufficio federale di polizia. Il Consiglio federale, emanando l'ordinanza federale sugli apparecchi automatici da gioco a moneta, non è intervenuto nella competenza cantonale.»
DTF 122 I 70 del 22 febbraio 1996 Competenze cantonali per limitazioni del decollo e atterraggio con deltaplani. Rilevanza: Riconferma l'importanza della ripartizione federale dei compiti tra i Cantoni costituiti nell'art. 1 Cost. e la Confederazione.
«L'art. 37ter Cost. attribuisce alla Confederazione una competenza completa, ma non esclusiva nel campo dell'aviazione. I Cantoni rimangono competenti per questioni di diritto che la Confederazione non ha disciplinato in modo definitivo.»
#Continuità federale
DTF 133 I 206 del 1° giugno 2007 Costituzionalità delle tariffe fiscali degressive di Obvaldo. Rilevanza: Chiarisce l'autonomia perdurante dei Cantoni nel sistema federale della Confederazione.
«Principio della prevalenza del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.). Autonomia tariffaria dei Cantoni. I principi di imposizione sono primariamente materia del diritto federale, tuttavia i Cantoni dispongono di un considerevole margine di manovra nell'organizzazione dei loro sistemi fiscali.»