#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 58 Cost. è stato completamente ridisegnato nella revisione totale del 1999. Mentre la vecchia Costituzione federale del 1874 disciplinava solo l'obbligo generale di prestare servizio militare (art. 18 aCost.) e la sovranità militare della Confederazione (art. 19-22 aCost.), l'art. 58 Cost. formula per la prima volta incarichi costituzionali espliciti per l'esercito. Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabilisce che l'esercito «dev'essere organizzato secondo il principio di milizia», dove la parola «principio» lascia spazio ad eccezioni (FF 1997 I 1, 243).
N. 2 I tre capoversi dell'art. 58 Cost. disciplinano aspetti diversi: il capoverso 1 sancisce l'esistenza dell'esercito e il principio di milizia come principio organizzativo. Il capoverso 2 definisce i compiti dell'esercito in una sequenza graduata dalla prevenzione della guerra alla difesa fino ai compiti sussidiari. Il capoverso 3 chiarisce che l'impiego dell'esercito è di competenza esclusiva della Confederazione. Questa struttura chiara non era presente nella vecchia costituzione (FF 1997 I 1, 243-244).
N. 3 Con la nuova formulazione il costituente voleva tener conto del mutato scenario di politica di sicurezza dopo la fine della Guerra Fredda. La tradizionale difesa nazionale è stata completata da compiti preventivi (prevenzione della guerra) e impieghi sussidiari. Allo stesso tempo, però, il principio di milizia doveva essere garantito costituzionalmente come elemento identitario dell'esercito svizzero (FF 1997 I 1, 243).
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 58 Cost. si trova nel titolo 2 (Diritti fondamentali, diritti civici e obiettivi sociali), sezione 2 (Sicurezza, difesa nazionale, protezione civile) della Costituzione federale. Questa collocazione sistematica sottolinea che la difesa nazionale rappresenta un compito fondamentale dello Stato. Il posizionamento immediatamente prima dell'art. 59 Cost. (Servizio militare e servizio civile sostitutivo) e dell'art. 60 Cost. (Organizzazione, istruzione e equipaggiamento dell'esercito) mostra lo stretto collegamento di queste disposizioni.
N. 5 In relazione agli obiettivi dello Stato (art. 2 Cost.), l'art. 58 Cost. concretizza la protezione della libertà e dei diritti del popolo nonché la salvaguardia dell'indipendenza e della sicurezza del Paese. Il collegamento con l'art. 54 Cost. (Affari esteri) diventa rilevante nel mantenimento della pace e negli impieghi internazionali. Con l'art. 57 Cost. (Sicurezza), l'esercito condivide la responsabilità per la sicurezza interna, dove il suo ruolo è sussidiario (→ art. 57 Cost.).
N. 6 La competenza esclusiva della Confederazione per l'impiego dell'esercito (cpv. 3) va vista nel contesto della ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni. Mentre la sicurezza interna è primariamente di competenza dei Cantoni (art. 57 cpv. 2 Cost.), la difesa militare nazionale spetta completamente alla Confederazione. Ciò corrisponde alla struttura statale federalista, secondo cui i compiti di interesse nazionale sono concentrati presso la Confederazione (→ art. 3 Cost., → art. 42 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
#3.1 Esistenza e organizzazione dell'esercito (cpv. 1)
N. 7 La costituzione stabilisce categoricamente nel cpv. 1 frase 1: «La Svizzera ha un esercito.» Questo non è solo una descrizione di stato, ma un incarico costituzionale. La Confederazione è obbligata a mantenere un esercito funzionante. Un'abolizione completa dell'esercito sarebbe possibile solo attraverso una modifica costituzionale.
N. 8 Il principio di milizia nel cpv. 1 frase 2 significa che l'esercito è composto primariamente da cittadini che prestano il loro servizio militare a titolo accessorio. La parola «principio» permette eccezioni per i militari professionali in funzioni chiave. Il principio di milizia ha radici storiche in Svizzera ed è inteso come espressione dell'idea statale repubblicana, secondo cui i cittadini stessi sono responsabili della difesa del loro Paese (Saladin, Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Milizprinzips der Schweizer Armee, 2012, 45ff.).
#3.2 Compiti dell'esercito (cpv. 2)
N. 9 Il cpv. 2 frase 1 elenca tre compiti principali in un ordine consapevole: prevenzione della guerra, mantenimento della pace e difesa. Questa enumerazione è ordinata secondo il principio di sussidiarietà – le misure preventive hanno la precedenza su quelle reattive. Il sostegno alle autorità civili (frase 2) è invece sussidiario (Rhinow, Zur Rechtmässigkeit des Armeeeinsatzes im Rahmen der inneren Sicherheit, SJZ 2005, 506).
N. 10 Riguardo alla prevenzione della guerra le opinioni divergono. L'opinione dominante vede in essa un compito autonomo dell'esercito che comprende misure militari preventive di dissuasione. Diggelmann/Altwicker intendono invece la prevenzione della guerra primariamente come un compito politico, al quale l'esercito dà solo un contributo, ad esempio attraverso la sua sola esistenza come deterrente.
N. 11 Il mantenimento della pace si riferisce principalmente alle missioni internazionali di pace. La Svizzera può partecipare a missioni di pace con mandato ONU, rispettando la neutralità. Anche qui Diggelmann/Altwicker sostengono la posizione che si tratta primariamente di un obiettivo statale, non di un compito specifico dell'esercito.
N. 12 Il concetto di difesa è controverso. Una visione ampia vi comprende tutti i tipi di uso della forza per respingere una minaccia al Paese e alla sua popolazione. Diggelmann/Altwicker propongono una comprensione più ristretta: la difesa significherebbe solo l'impiego o la minaccia di forza militare per respingere minacce di portata strategica. Questa controversia ha un significato pratico per la delimitazione tra compiti di difesa militare e compiti di sicurezza di polizia.
N. 13 Il sostegno alle autorità civili (cpv. 2 frase 2) è limitato a due casi: minacce gravi alla sicurezza interna e situazioni straordinarie. Esempi sono l'aiuto in caso di catastrofi, la sorveglianza di ambasciate o il sostegno in occasione di grandi eventi come il WEF di Davos. È controversa la limitazione temporale di tali impieghi. Un'opinione considera ammissibili anche compiti di sostegno temporalmente illimitati. L'opinione contraria, sostenuta da Diggelmann/Altwicker, richiede una limitazione temporale degli impieghi sussidiari di sicurezza, poiché altrimenti verrebbe svuotata la competenza primaria dei Cantoni per la sicurezza interna.
N. 14 La clausola generale «La legge può prevedere altri compiti» (cpv. 2 frase 3) permette l'attribuzione di compiti aggiuntivi all'esercito. Questi devono però essere in linea con lo scopo costituzionale dell'esercito. La pura promozione economica o i compiti amministrativi generali non possono essere attribuiti all'esercito (Meyer, Grundaufgaben der Armee und weitere Aufgaben des Staates, 2004, 78ff.).
#3.3 Competenza della Confederazione (cpv. 3)
N. 15 Il cpv. 3 stabilisce la competenza esclusiva della Confederazione per l'impiego dell'esercito. Questo vale sia per gli impieghi per la difesa nazionale sia per gli impieghi sussidiari all'interno. I Cantoni non hanno un proprio esercito e non possono decidere autonomamente sull'impiego dell'esercito. Possono però richiedere sostegno militare secondo l'art. 185 cpv. 2 Cost. (→ art. 185 Cost.).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 16 Dall'art. 58 Cost. derivano diverse conseguenze giuridiche. La Confederazione è obbligata a mantenere un esercito operativo e a mettere a disposizione le risorse necessarie. Il principio di milizia limita la quota di militari professionali. I compiti definiti legittimano e allo stesso tempo limitano l'impiego dell'esercito.
N. 17 Per i cittadini e le cittadine dall'art. 58 Cost. non derivano diritti soggettivi immediati. L'obbligo di prestare servizio militare deriva dall'art. 59 Cost., non dall'art. 58 Cost. Tuttavia, dalla limitazione dei compiti nel cpv. 2 possono derivare diritti di difesa, se l'esercito fosse impiegato al di fuori dei suoi compiti costituzionali.
N. 18 I Cantoni sono vincolati alla competenza della Confederazione e devono tollerare gli impieghi dell'esercito sul loro territorio. Possono però co-determinare, nel quadro del diritto di richiesta secondo l'art. 185 cpv. 2 Cost., se e come l'esercito viene impiegato per il sostegno. I costi degli impieghi sussidiari sono sostenuti in principio dai Cantoni (art. 68 LM).
#5. Punti controversi
N. 19 Il punto controverso centrale riguarda l'ampiezza del concetto di difesa. Mentre un'interpretazione ampia comprende ogni impiego di forza militare per respingere pericoli, Diggelmann/Altwicker limitano il concetto a minacce di portata strategica. Questa controversia non è solo accademica, ma ha ripercussioni sulla delimitazione tra compiti dell'esercito e della polizia.
N. 20 Un'altra controversia riguarda la limitazione temporale degli impieghi sussidiari di sicurezza. La prassi conosce impieghi dell'esercito di fatto illimitati nel tempo come la sorveglianza delle ambasciate. Critici come Diggelmann/Altwicker vedono in ciò una militarizzazione strisciante della sicurezza interna e uno svuotamento della sovranità di polizia cantonale. L'opinione contraria sottolinea la flessibilità della costituzione e la necessità di poter reagire a minacce durature alla sicurezza.
N. 21 È controversa anche la portata della clausola generale nel cpv. 2 frase 3. Mentre un'interpretazione estensiva concede al legislatore ampia libertà nella definizione di nuovi compiti dell'esercito, una visione restrittiva richiede uno stretto collegamento ai compiti costituzionali fondamentali. Schindler mette in guardia contro un'eccessiva estensione del mandato dell'esercito che potrebbe mettere in pericolo il principio di milizia (Schindler, Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt «Armee XXI», 1999, 45ff.).
N. 22 La partecipazione a missioni internazionali di pace solleva questioni sulla neutralità. Koller argomenta che le misure di mantenimento della pace sotto mandato ONU siano compatibili con la neutralità, purché non avvengano impieghi di combattimento (Koller, Kampf gegen den Terrorismus, ZSR 2006 I, 120). I critici vedono già nella partecipazione a missioni di pace robuste un pericolo per la neutralità.
#6. Indicazioni pratiche
N. 23 Nel richiedere impieghi dell'esercito per il sostegno, i Cantoni devono rispettare la soglia di sussidiarietà. I propri mezzi devono essere esauriti o manifestamente insufficienti. L'impiego dell'esercito al WEF di Davos ha carattere di precedente: il Tribunale federale ha accettato l'impiego a causa della particolare dimensione internazionale dell'evento (cfr. sentenza 1P.117/2000).
N. 24 Per la condotta militare la gerarchia dei compiti nel cpv. 2 è guida per l'azione. Le risorse devono essere impiegate prioritariamente per i compiti fondamentali (prevenzione della guerra, difesa). Gli impieghi sussidiari non devono mettere in pericolo la prontezza operativa per il caso di difesa (art. 67 LM).
N. 25 Nella legislazione va rispettato il quadro costituzionale. Nuovi compiti dell'esercito secondo il cpv. 2 frase 3 devono avere un collegamento oggettivo con la sicurezza. L'attribuzione di compiti puramente civili all'esercito sarebbe incostituzionale. Anche il principio di milizia pone limiti alla professionalizzazione – un esercito professionale sarebbe possibile solo dopo una modifica costituzionale.
N. 26 Nella prassi attuale si mostra l'importanza dell'art. 58 Cost. particolarmente nelle minacce ibride (cyber-attacchi, disinformazione, terrorismo). La delimitazione tra difesa militare e prevenzione dei pericoli di polizia diventa sempre più difficile. La dottrina della «sicurezza globale» cerca di coordinare meglio esercito e organi di sicurezza civili, ma deve rispettare i limiti costituzionali delle competenze (→ art. 57 Cost.).
N. 27 Esempi concreti dalla prassi recente illustrano l'applicazione dell'art. 58 Cost.: L'impiego dell'esercito durante la pandemia di Covid-19 del 2020/21 è avvenuto basandosi sulla «situazione straordinaria» secondo il cpv. 2. La strategia di Cyber-Defence dell'esercito si muove nel campo di tensione tra difesa (in caso di cyber-attacchi statali) e sicurezza interna (in caso di hacker criminali). La discussione sui droni armati mostra le sfide del principio di milizia nei sistemi d'arma ad alta tecnologia.