#1. Storia dell'origine
N. 1 L'attuale versione dell'art. 177 Cost. risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione corrisponde in gran parte al precedente art. 103 aCost., ma introduce al cpv. 3 una base costituzionale esplicita per la delega di compiti amministrativi (FF 1997 I 392). Il costituente ha voluto con ciò fondare su una chiara base costituzionale la delega già praticata sotto la vecchia Costituzione federale e allo stesso tempo garantire la protezione giuridica in caso di tali deleghe (FF 1997 I 394).
#2. Classificazione sistematica
N. 2 L'art. 177 Cost. si trova nella sezione 3 del capitolo 5 della Costituzione federale sul governo e l'amministrazione. La disposizione concretizza la posizione del Consiglio federale sancita nell'art. 174 Cost. quale suprema autorità direttiva ed esecutiva della Confederazione. È strettamente collegata con:
N. 3 Il principio collegiale ancorato al cpv. 1 è un principio strutturale dell'organizzazione governativa svizzera e distingue il sistema svizzero fondamentalmente dai sistemi di governo presidenziali o parlamentari (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1652).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
#a) Principio collegiale (cpv. 1)
N. 4 Il principio collegiale stabilisce che il Consiglio federale prende le sue decisioni come organo collegiale e non attraverso singoli membri. Questo comprende tre aspetti (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 177 N 3):
- Processo decisionale collegiale: tutti gli affari importanti vengono discussi insieme
- Principio di maggioranza: le decisioni vengono prese con la maggioranza dei voti
- Principio di solidarietà: i membri rappresentano all'esterno le decisioni collegiali in modo unitario
N. 5 La portata del principio collegiale è controversa nella dottrina. Mentre Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª ed. 2014, § 15 N 12) sostengono un'interpretazione rigorosa secondo cui tutte le decisioni di rilevante importanza devono essere sottoposte al Consiglio federale nella sua interezza, Sägesser propugna una gestione pragmatica che tenga conto delle esigenze di efficienza dell'attività statale moderna.
#b) Principio dipartimentale (cpv. 2)
N. 6 Il principio dipartimentale assegna a ogni membro del Consiglio federale la direzione di un dipartimento. I dipartimenti sono competenti per la preparazione degli affari del Consiglio federale e per l'esecuzione delle decisioni del Consiglio federale. Questa duplice funzione – preparazione ed esecuzione – caratterizza la posizione dei dipartimenti nel sistema di governo (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3422).
N. 7 L'attribuzione dei dipartimenti avviene secondo il principio di anzianità, ma non è regolata dal diritto costituzionale. L'attribuzione dei dipartimenti rappresenta un atto politico che non è giustiziabile (DTF 129 II 193 consid. 4.1).
#c) Delega di affari (cpv. 3)
N. 8 Il cpv. 3 consente la delega di affari per il disbrigo autonomo a dipartimenti o unità amministrative subordinate. La disposizione distingue tra:
- Delega a dipartimenti (primo grado)
- Delega a unità amministrative subordinate (secondo grado)
N. 9 L'ampiezza delle deleghe ammissibili è controversa. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (op. cit., N 1681) sostengono un'interpretazione restrittiva e richiedono per ogni delega una base legale speciale. Al contrario, la dottrina prevalente (Ehrenzeller et al., op. cit., art. 177 N 18; Sägesser, op. cit., art. 177 N 15) considera ammissibile una delega fondata direttamente sull'art. 177 cpv. 3 Cost., purché non siano interessati affari di importanza politica fondamentale.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 10 Dal principio collegiale consegue che le decisioni individuali dei membri del Consiglio federale senza autorizzazione sono nulle. I dipartimenti possono agire solo nell'ambito delle competenze loro trasferite. Le violazioni del principio collegiale possono essere censurate mediante ricorso, purché il ricorrente sia leso nei propri diritti.
N. 11 In caso di deleghe, secondo il cpv. 3 deve essere garantita la protezione giuridica. Ciò significa concretamente:
- Le decisioni degli organi delegati devono essere impugnabili
- Deve essere garantito il sistema delle istanze
- La garanzia della via giuridica secondo → art. 29a Cost. vale senza restrizioni
#5. Controversie
N. 12 Ampiezza del potere di delega: È controverso quali affari il Consiglio federale possa delegare. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 842) sostengono che possano essere delegati solo affari amministrativi di routine. Tschannen (Die Beziehungen zwischen Bundesrat und Bundesverwaltung, ZBl 2003, p. 537) propugna una più ampia possibilità di delega in presenza di chiare direttive legali. La prassi mostra una gestione estensiva delle possibilità di delega.
N. 13 Subdelega: È controversamente discussa l'ammissibilità della subdelega. Mentre Vogel (in: Ehrenzeller et al., op. cit., art. 177 N 22) ammette una subdelega solo in caso di autorizzazione legale espressa, Sägesser (op. cit., art. 177 N 18) considera ammissibile in modo implicito una delega ulteriore all'interno della gerarchia amministrativa. Il Tribunale federale non ha ancora chiarito definitivamente questa questione (DTF 101 Ib 70 consid. 4).
N. 14 Protezione giuridica in caso di delega: Non è chiaro quali requisiti debbano essere posti alla protezione giuridica. Waldmann (Bernisches Verwaltungsrecht, 2ª ed. 2019, p. 163) esige una protezione giuridica completa con verifica di tutte le questioni di diritto e di fatto. Kiener/Rütsche/Kuhn (Öffentliches Verfahrensrecht, 3ª ed. 2021, N 1842) considerano sufficiente una verifica limitata per le questioni tecniche.
#6. Indicazioni pratiche
N. 15 Nell'applicazione dell'art. 177 Cost. occorre osservare:
- Gli affari di rilevante portata politica devono essere sottoposti al Consiglio federale nella sua interezza
- I dipartimenti preparano accuratamente gli affari (procedura di corapporto)
- Le decisioni di delega devono essere formulate chiaramente e descrivere con precisione l'ampiezza delle competenze trasferite
- La protezione giuridica deve essere regolata esplicitamente nella norma di delega
N. 16 Nella prassi si sono affermate le seguenti forme di delega:
- Deleghe generali mediante ordinanza (per es. ordinanze sull'organizzazione)
- Deleghe speciali per determinati settori
- Deleghe con riserva di approvazione per decisioni importanti
- Diritto di richiamo del Consiglio federale per affari di importanza fondamentale
N. 17 La pandemia COVID-19 ha evidenziato l'importanza di deleghe efficienti. Il Consiglio federale ha delegato competenze ampie ai dipartimenti e all'UFSP, mentre il rispetto della protezione giuridica è stato in parte messo in discussione criticamente. Ciò mostra la necessità di osservare, anche in situazioni di crisi, le prescrizioni costituzionali dell'art. 177 cpv. 3 Cost.