#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 181 Cost. codifica il tradizionale diritto di iniziativa del Consiglio federale nel procedimento legislativo. La norma corrisponde per contenuto al precedente art. 101 aCostituzione e fu ripresa nella revisione totale del 1999 senza modifiche sostanziali (FF 1997 I 1, 460). Il messaggio sulla nuova Costituzione federale precisava al riguardo: «Il Consiglio federale assolve sotto la propria responsabilità i compiti che gli sono affidati dalla Costituzione e dalla legge. In quanto autorità collegiale, prende le sue decisioni collegialmente» (FF 1997 I 460).

N. 2 Il diritto di iniziativa del Consiglio federale affonda le sue radici nella Costituzione del 1848, dove era già previsto che il Consiglio federale potesse sottoporre disegni di legge all'Assemblea federale. Questa competenza fu mantenuta in tutte le successive revisioni costituzionali ed è considerata elemento imprescindibile della forma di governo svizzera, che unisce elementi del sistema parlamentare e del sistema direttoriale (FF 1997 I 459).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 181 Cost. si trova nel 3° capitolo del 5° titolo della Costituzione federale, che disciplina le competenze del Consiglio federale. La norma è collocata sistematicamente tra l'art. 180 Cost. (politica di governo e altri compiti) e l'art. 182 Cost. (normazione ed esecuzione). Questa collocazione sottolinea il ruolo centrale del Consiglio federale nel processo legislativo come trait d'union tra la funzione di governo e la normazione.

N. 4 L'art. 181 Cost. è strettamente correlato con:

• → Art. 160 cpv. 1 Cost. (diritto di iniziativa dei membri dei Consigli, dei gruppi, delle commissioni e dei Cantoni)
• → Art. 163 Cost. (forma degli atti dell'Assemblea federale)
• → Art. 180 cpv. 1 Cost. (definizione della politica di governo)
• ↔ Art. 148 cpv. 1 Cost. (autorità suprema dell'Assemblea federale sotto riserva dei diritti del popolo e dei Cantoni)

#3. Elementi costitutivi / Contenuto della norma

N. 5 «Il Consiglio federale»: Destinatario della norma è il Consiglio federale quale autorità collegiale. Il diritto di iniziativa non spetta ai singoli dipartimenti o consiglieri federali, ma esclusivamente al Consiglio federale nella sua totalità (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1925).

N. 6 «sottopone»: La sottoposizione avviene mediante messaggio formale con disegno di legge. Il semplice annuncio di un progetto o la consultazione informale di membri del Parlamento non soddisfano i requisiti dell'art. 181 Cost. La sottoposizione deve rispettare i requisiti formali del diritto parlamentare (Tschannen, in: St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 181 n. 4).

N. 7 «all'Assemblea federale»: Destinataria è l'Assemblea federale nel suo insieme, non singole Camere o commissioni. Il Consiglio federale può tuttavia determinare secondo l'art. 7 cpv. 1 LParl a quale Camera sottoporre per prima il progetto (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3582).

N. 8 «disegni dei suoi atti normativi»: Si intendono progetti elaborati per tutte le forme di atto dell'Assemblea federale secondo l'art. 163 Cost.: leggi federali, decreti federali e decreti federali semplici. I disegni devono essere pronti per la decisione e contenere tutti i documenti necessari (messaggio, testo di legge, prova del finanziamento) (Biaggini, BV Kommentar, 2ª ed. 2017, art. 181 n. 3).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 9 L'art. 181 Cost. fonda una competenza, ma non un obbligo del Consiglio federale di sottoporre disegni di legge. Il Consiglio federale può far uso del suo diritto di iniziativa, ma è tenuto a farlo solo se la Costituzione o la legge contengono un incarico corrispondente (ad esempio attraverso il trasferimento di mozioni secondo l'art. 120 cpv. 1 LParl).

N. 10 L'Assemblea federale non è vincolata alle proposte del Consiglio federale. Può modificare liberamente i disegni, rinviarli o respingerli. L'«ultima parola» spetta all'Assemblea federale sotto riserva dei diritti del popolo e dei Cantoni (VPB/JAAC 2007.1).

N. 11 L'art. 181 Cost. non fonda diritti soggettivi di terzi. Né i cittadini né le organizzazioni possono basandosi su questa disposizione esigere dal Consiglio federale che presenti determinati disegni di legge. La norma disciplina esclusivamente il rapporto interno tra le autorità federali supreme (Tschannen, St. Galler Kommentar BV, art. 181 n. 7).

#5. Questioni controverse

N. 12 Portata del diritto di iniziativa: Mentre la dottrina dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N 1926; Biaggini, art. 181 n. 2) vede il diritto di iniziativa del Consiglio federale limitato agli atti formali dell'Assemblea federale, singoli autori (segnatamente Sägesser, Kommentar RVOG, 2007, art. 7 n. 15) sostengono un'interpretazione più ampia che comprende anche proposte informali e rapporti.

N. 13 Rapporto con le iniziative parlamentari: È controverso in che misura il Consiglio federale possa collaborare nelle iniziative parlamentari secondo l'art. 160 cpv. 1 Cost. L'opinione maggioritaria (Tschannen, St. Galler Kommentar BV, art. 181 n. 5; Graf, Parlamentsrecht, 2014, § 23 n. 12) riconosce un diritto di consultazione, ma non un diritto formale di proposta del Consiglio federale. Una minoranza (Müller, SJZ 2008, 505) propugna diritti di collaborazione più estesi.

N. 14 Ritiro di progetti: È oggetto di discussione controversa se il Consiglio federale possa ritirare progetti una volta sottoposti. La prassi lo ammette fino alla votazione finale, mentre parte della dottrina (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution, 2003, art. 181 n. 4) non riconosce più una possibilità unilaterale di ritiro dopo il trattamento nella Camera di prima deliberazione.

#6. Indicazioni pratiche

N. 15 Nella prassi il Consiglio federale sottopone annualmente tra 50 e 80 disegni di atto normativo all'Assemblea federale. La preparazione avviene nei dipartimenti con il coinvolgimento delle cerchie interessate nella procedura di consultazione (→ art. 147 Cost.). L'approvazione formale del messaggio e del disegno avviene mediante decreto del Consiglio federale.

N. 16 Il decorso temporale segue uno schema standardizzato: incarico (tramite mozione o programma di governo) — avamprogetto — consultazione — valutazione — bozza di messaggio — consultazione degli uffici — procedura di corapporto — decreto del Consiglio federale — trasmissione all'Assemblea federale. Questo processo dura di regola dai 18 ai 36 mesi.

N. 17 Per il trattamento parlamentare è decisivo che i documenti siano completi: messaggio con situazione iniziale, linee direttrici del progetto, spiegazioni sui singoli articoli, ripercussioni su Confederazione e Cantoni, costituzionalità nonché il disegno di atto normativo stesso. Progetti incompleti vengono regolarmente rinviati per rielaborazione dalle commissioni che li esaminano preliminarmente.

#Giurisprudenza diretta sull'art. 181 Cost.

L'art. 181 Cost. non è stato oggetto diretto della giurisprudenza pubblicata del Tribunale federale. Ciò si spiega con il carattere puramente organizzativo della norma, che disciplina la procedura interna tra Consiglio federale e Assemblea federale, senza fondare diritti soggettivi.

#Giurisprudenza costituzionale correlata

#I. Separazione dei poteri e rapporti tra Consiglio federale e Assemblea federale

L'ordinamento costituzionale fondamentale dei rapporti tra Consiglio federale e Assemblea federale, che l'art. 181 Cost. concretizza, è stato confermato dal Tribunale federale in vari contesti:

Parere dell'Ufficio federale di giustizia del 4 dicembre 2006 (VPB/JAAC 2007.1)

L'obbligo di informazione del Consiglio federale sui progetti sottoposti a votazione illustra la posizione costituzionale dei due poteri. Il Consiglio federale, quale suprema autorità esecutiva, deve eseguire le decisioni dell'Assemblea federale, mentre l'Assemblea federale esercita, fatti salvi i diritti del Popolo e dei Cantoni, il potere supremo della Confederazione (art. 148 cpv. 1 Cost.).

«Il Consiglio federale partecipa quindi all'intero processo legislativo e può esercitare un'influenza configuratrice. L'ultima parola spetta tuttavia sempre al Parlamento, fatti salvi i diritti del Popolo e dei Cantoni. Questo stabilisce in modo vincolante il contenuto determinante per la votazione.»

Questa affermazione sottolinea l'ordinamento istituzionale espresso nell'art. 181 Cost.: il Consiglio federale sottopone i disegni, ma l'Assemblea federale decide in modo definitivo.

#II. Diritto d'iniziativa del Consiglio federale

DTF 94 I 525 (18 dicembre 1968) — Riunificazione Basilea

Il Tribunale federale ha riconosciuto l'importanza giuridico-statale dei progetti di legge presso le assemblee costituenti. Benché si trattasse di diritto cantonale, i principi sono trasferibili all'ordinamento federale:

«La competenza di controllo del Tribunale federale si estende alla questione se le autorità cantonali abbiano oltrepassato le loro competenze costituzionali.»

Questa giurisprudenza conferma l'importanza di competenze chiaramente delimitate tra gli organi statali, come previsto dall'art. 181 Cost. per i rapporti tra Consiglio federale e Assemblea federale.

#III. Obbligo di informazione nelle procedure legislative

DTF 129 I 244 — Libertà di voto e obbligo di informazione

Il Tribunale federale ha affermato un obbligo di informazione delle autorità prima delle votazioni basandosi sulla libertà di voto:

«La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà delle cittadine e dei cittadini aventi diritto di voto (art. 34 cpv. 2 Cost.). La dottrina dominante vede nella libera formazione della volontà non soltanto un diritto all'informazione delle cittadine e dei cittadini aventi diritto di voto, ma anche un obbligo di informazione delle autorità.»

Questa giurisprudenza sostiene l'obbligo di trasparenza del Consiglio federale verso l'Assemblea federale previsto nell'art. 181 Cost.

#Conclusione

L'art. 181 Cost., quale pura norma organizzativa, non è giustiziabile e pertanto è raramente oggetto di controversie giudiziarie. La giurisprudenza su disposizioni costituzionali correlate conferma tuttavia l'ordinamento costituzionale che sta alla base di questa norma: la chiara delimitazione delle competenze tra Consiglio federale e Assemblea federale nella procedura legislativa.