#1. Storia dell'articolo

N. 1 L'art. 178 Cost. corrisponde sostanzialmente al precedente art. 95 aCost. La revisione costituzionale del 1999 mantenne la struttura collaudata dell'amministrazione federale, aggiungendo però al cpv. 3 la possibilità esplicita di trasferire compiti amministrativi a organizzazioni esterne all'amministrazione federale (FF 1997 I 1, 432). Questa integrazione codificò la prassi già esistente di esternalizzazione dei compiti e creò una base costituzionale chiara per le diverse forme di attività amministrativa svolta da privati.

N. 2 Il messaggio sottolinea che l'introduzione del cpv. 3 tiene conto della crescente importanza delle esternalizzazioni e al contempo garantisce la loro legittimazione democratica attraverso la riserva di legge (FF 1997 I 432). Il costituente voleva così permettere flessibilità nell'organizzazione amministrativa senza rinunciare al controllo parlamentare.

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 178 Cost. si trova nella 2ª sezione del 5° capitolo sulle autorità federali e forma insieme agli art. 174–177 Cost. il fondamento costituzionale dell'esecutivo. La disposizione concretizza la funzione di governo del Consiglio federale sancita dall'art. 174 Cost. per l'ambito della direzione amministrativa.

N. 4 La norma è strettamente collegata a:

• → Art. 164 cpv. 1 lett. g Cost. (competenza legislativa per l'organizzazione delle autorità federali)
• → Art. 187 cpv. 1 lett. a Cost. (alta vigilanza dell'Assemblea federale)
• → Art. 146 Cost. (responsabilità dello Stato)
• → Art. 5 Cost. (legalità dell'attività statale)

N. 5 La legge sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione (LOGA, RS 172.010) concretizza la norma costituzionale a livello legislativo e disciplina i dettagli dell'organizzazione amministrativa, in particolare il modello a 4 cerchi dell'amministrazione federale.

#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo

#Funzione dirigenziale del Consiglio federale (cpv. 1)

N. 6 Il termine "dirige" comprende secondo la dottrina dominante sia la direzione strategica che il controllo operativo dell'amministrazione federale (Sägesser, LOGA-Commento, 2019, art. 8 n. 3; Tschannen/Zimmerli/Müller, Diritto amministrativo generale, 4ª ed. 2014, § 15 n. 8). Il Consiglio federale è vincolato ai principi di appropriatezza e finalizzazione.

N. 7 L'"organizzazione appropriata" richiede una struttura amministrativa efficiente, economica ed efficace. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto costituzionale svizzero, 10ª ed. 2020, n. 1698) sottolineano che questo accorda al Consiglio federale un considerevole margine di configurazione, limitato solo da prescrizioni organizzative legali esplicite.

#Sistema dipartimentale (cpv. 2)

N. 8 Il principio collegiale del Consiglio federale (art. 177 cpv. 1 Cost.) è completato dal sistema dipartimentale. Ciascuno dei sette dipartimenti sottostà a un membro del Consiglio federale responsabile della gestione degli affari (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commento di San Gallo Cost., 4ª ed. 2023, art. 178 n. 12).

N. 9 L'attribuzione dei dipartimenti avviene da parte del Consiglio federale stesso e può essere modificata in qualsiasi momento. Questo distingue fondamentalmente il sistema svizzero dai sistemi ministeriali con dicasteri fissi (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale svizzero, 3ª ed. 2016, n. 3456).

#Trasferimento di compiti (cpv. 3)

N. 10 Il termine "compiti amministrativi" deve essere inteso in senso ampio e comprende tutte le attività dell'amministrazione, incluse le competenze pubblicistiche (DTF 137 II 409 consid. 7.2). Il trasferimento può avvenire a organizzazioni di diritto pubblico (p. es. istituti, organizzazioni intercantonali) o di diritto privato (p. es. società anonime, associazioni).

N. 11 La riserva di legge significa che ogni trasferimento di compiti necessita di una base legale formale. Nel caso di trasferimento di competenze pubblicistiche, particolarmente in ambito di sicurezza, valgono requisiti più elevati riguardo alla determinatezza della base legale (DTF 148 II 218 consid. 3.3).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 12 Dalla funzione dirigenziale del Consiglio federale deriva la sua competenza organizzativa globale entro i limiti legali. Esso può creare, sopprimere o ristrutturare unità amministrative (art. 8 LOGA).

N. 13 L'attribuzione dipartimentale fonda la competenza gestionale del rispettivo capo dipartimento, ma non una competenza decisionale negli affari collegiali (art. 177 cpv. 1 Cost.).

N. 14 Nel trasferimento di compiti secondo il cpv. 3 vigilanza e responsabilità rimangono in linea di principio presso la Confederazione. L'organizzazione incaricata viene integrata funzionalmente nell'amministrazione federale e sottostà alla legge sulla responsabilità (art. 19 LResp), purché la base legale sia sufficiente (DTF 148 II 218 consid. 2).

#5. Questioni controverse

N. 15 Portata della trasferibilità: Müller (L'esternalizzazione dei compiti federali, 2020, p. 156) sostiene che i compiti centrali del potere statale (p. es. potere di polizia, perseguimento penale) non siano trasferibili. Un'altra parte della dottrina ritiene invece ammissibile un trasferimento anche di compiti pubblicistici, purché la base legale sia sufficientemente determinata.

N. 16 Competenze decisionali implicite: Il Tribunale federale ha deciso in DTF 137 II 409 consid. 7 che il trasferimento di compiti può includere implicitamente le competenze decisionali necessarie per l'adempimento. Tschannen (Diritto dello Stato della Confederazione Svizzera, 5ª ed. 2021, § 41 n. 18) critica questo come troppo esteso e richiede una disciplina legale esplicita delle competenze decisionali.

N. 17 Legittimazione democratica: Ehrenzeller/Schindler (Commento di San Gallo Cost., art. 178 n. 28) sottolineano la necessità di una sufficiente legittimazione democratica nel trasferimento di compiti. Sägesser (Questioni giuridiche scelte sull'esternalizzazione, ZBl 2019, 234) considera l'alta vigilanza parlamentare come legittimazione sufficiente.

#6. Indicazioni pratiche

N. 18 Nell'esame di un trasferimento di compiti occorre innanzitutto chiarire l'appartenenza dell'organizzazione incaricata all'amministrazione federale secondo il modello a 4 cerchi. La delimitazione avviene mediante criteri tipologici come forma giuridica, tipo di compito e possibilità di controllo (DTAF 2015/43 consid. 6.2–6.4).

N. 19 La base legale deve disciplinare almeno: tipo e portata dei compiti trasferiti, strumenti di vigilanza, finanziamento ed eventuali competenze pubblicistiche. Per i compiti di sicurezza devono essere disciplinate esplicitamente anche le competenze per l'applicazione della coercizione diretta.

N. 20 Per la responsabilità vale: se esiste una base legale sufficiente, l'organizzazione incaricata risponde secondo l'art. 19 LResp. Se questa manca, la Confederazione rimane soggetto di responsabilità diretto (DTF 148 II 218 consid. 2). Il riversamento contrattuale della responsabilità su privati è possibile solo nel quadro della LResp.

#Trasferimento di compiti amministrativi (cpv. 3)

DTF 137 II 409 consid. 7 (3 ottobre 2011)
Il Tribunale federale stabilisce i requisiti costituzionali per il trasferimento di compiti amministrativi secondo l'art. 178 cpv. 3 Cost.
Precisazione fondamentale dei criteri per la delega di compiti amministrativi a organizzazioni esterne all'Amministrazione federale e delle loro competenze decisionali.

«Criteri contenuti nell'art. 178 cpv. 3 Cost. per il trasferimento di compiti amministrativi a organizzazioni che si trovano all'esterno dell'Amministrazione federale nonché presupposti secondo i quali queste ultime possono emanare decisioni amministrative. La délégation de tâches publiques à un organisme extérieur à l'administration peut comprendre implicitement le pouvoir décisionnel nécessaire à l'accomplissement desdites tâches, pour autant qu'une loi spéciale ne l'exclue pas. Il y a toutefois lieu de préciser que la délégation de tâches publiques à un organisme extérieur à l'administration n'inclut pas automatiquement le transfert implicite d'une compétence décisionnelle.»

DTF 138 I 196 consid. 4 (3 maggio 2012)
Il Tribunale federale pone elevati requisiti alla base legale per il trasferimento di compiti statali a organizzazioni private.
Conferma del principio di legalità nell'esternalizzazione di compiti statali sottolineando la separazione dei poteri.

«Poiché i traduttori giurati non fanno parte dell'amministrazione statale ginevrina, l'esternalizzazione di compiti statali a loro favore necessita del fondamento in una legge formale. Il RTJ/GE non può fondarsi né su una legge cantonale né direttamente sugli art. 101, 119 o art. 125 Cost./GE rispettivamente sul corrispondente diritto costituzionale consuetudinario e pertanto manca, in violazione del principio della separazione dei poteri, del necessario fondamento legale rispettivamente costituzionale.»

DTF 148 II 218 consid. 3.3 (2021)
Il Tribunale federale concretizza i requisiti particolari per il trasferimento di compiti di polizia di sicurezza a privati.
Inasprimento dei requisiti per la base legale formale nei compiti di sicurezza.

«Un incarico con compiti di diritto pubblico della Confederazione nel senso dell'art. 19 LAsi sottostà secondo l'art. 178 cpv. 3 Cost. alla riserva di legge. Particolarmente elevati requisiti per la base legale formale devono essere posti nell'ambito del trasferimento di compiti di polizia di sicurezza. Né la LAsi né la LSIS contiene una base legale sufficiente per il trasferimento in questione nel caso presente di compiti di polizia di sicurezza alla Securitas AG.»

#Organizzazione amministrativa e sistema dipartimentale (cpv. 1-2)

DTF 148 II 92 consid. 5.1 (22 ottobre 2021)
Il Tribunale federale classifica la Commissione federale d'arbitrato come parte dell'Amministrazione federale decentralizzata.
Delimitazione tra Amministrazione federale centrale e decentralizzata nonché loro subordinazione alla LTras.

«La Commissione federale d'arbitrato per lo sfruttamento di diritti d'autore e diritti affini (Commissione d'arbitrato) appartiene quale commissione extraparlamentare all'Amministrazione federale decentralizzata e rientra pertanto nel campo d'applicazione personale della LTras. La Commissione d'arbitrato è una commissione extraparlamentare creata dal diritto federale, subordinata al Consiglio federale e pertanto secondo l'opinione qui sostenuta un'unità amministrativa dell'Amministrazione federale decentralizzata.»

#Responsabilità e responsabilità statale

DTF 148 II 218 consid. 2 (2021)
Il Tribunale federale chiarisce i rapporti di responsabilità in caso di compiti delegati insufficientemente.
In mancanza di base legale sufficiente, rimane la responsabilità diretta della Confederazione.

«La Confederazione risponde dei danni che i suoi organi causano illegalmente nell'esercizio di attività ufficiali (art. 146 Cost.). La Legge sulla responsabilità concretizza questo principio costituzionale. Essa è applicabile anche a tutte le altre persone, nella misura in cui sono direttamente incaricate di compiti di diritto pubblico della Confederazione. In questa situazione di fatto, la Confederazione rimane soggetto diretto di responsabilità per potenziali pretese di responsabilità.»

#Giurisdizione federale e delimitazione delle competenze

Sentenza 2C_484/2010 del 29 giugno 2012 consid. 2.3
Il Tribunale federale precisa la portata delle competenze organizzative del Consiglio federale nel rapporto con i dipartimenti.
Concretizzazione dei compiti di direzione del Consiglio federale nei confronti dell'Amministrazione federale.

Sentenza 2C_39/2018 del 18 giugno 2019 consid. 4.2
Il Tribunale federale tratta questioni relative all'Amministrazione federale decentralizzata e al suo controllo.
Delimitazione tra amministrazione centrale e decentralizzata nel quadro dell'LOGA.