#1. Storia della genesi

N. 1 L'art. 184 Cost. codifica le competenze di politica estera del Consiglio federale quale autorità esecutiva. La disposizione risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999 (FF 1997 I 1, 469 segg.). Il costituente voleva ancorare costituzionalmente il ruolo tradizionale di guida del Consiglio federale negli affari esteri, garantendo allo stesso tempo esplicitamente i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale.

N. 2 La competenza di ordinanze d'urgenza di cui al cpv. 3 si riallaccia alla clausola generale di polizia storica, ma la limita a situazioni in cui «la salvaguardia degli interessi del Paese lo esige». L'obbligo di limitazione temporale per le ordinanze d'urgenza è stato inserito consapevolmente per impedire una normazione temporalmente illimitata da parte dell'esecutivo (FF 1997 I 470).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 184 Cost. si colloca nel contesto sistematico della ripartizione delle competenze tra le autorità federali (titolo 5°, capitolo 2°, sezione 3° Cost.). La norma deve essere letta in connessione con le seguenti disposizioni:

• → Art. 166 Cost. (diritti di partecipazione dell'Assemblea federale nella politica estera)
• → Art. 173 cpv. 1 lett. a Cost. (alta vigilanza dell'Assemblea federale)
• → Art. 185 Cost. (sicurezza esterna e interna)
• → Art. 54 Cost. (principi degli affari esteri)

N. 4 Il rapporto con l'art. 185 cpv. 3 Cost. (ordinanze d'urgenza per la sicurezza interna ed esterna) deve essere determinato secondo il principio di specialità: l'art. 185 cpv. 3 Cost. prevale come norma più speciale quando si tratta di questioni di sicurezza. L'art. 184 cpv. 3 Cost. comprende le altre situazioni d'emergenza di politica estera (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario sangallese Cost., 4ª ed. 2023, art. 184 N. 15).

#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo

N. 5 Capoverso 1: La «cura degli affari esteri» comprende la conduzione operativa della politica estera. Vi appartengono la cura delle relazioni diplomatiche, la rappresentanza nelle organizzazioni internazionali e l'adempimento di compiti consolari. I «diritti di partecipazione dell'Assemblea federale» si riferiscono in particolare all'approvazione dei trattati di diritto internazionale (art. 166 cpv. 2 Cost.) e alla presa d'atto di rapporti di politica estera.

N. 6 Capoverso 2: La competenza di conclusione di trattati si articola in tre fasi:

• Firma: firma di diritto internazionale da parte del Consiglio federale
• Ratifica: dichiarazione vincolante di diritto internazionale da parte del Consiglio federale
• Approvazione: autorizzazione di diritto costituzionale da parte dell'Assemblea federale

N. 7 Non soggetti ad approvazione sono secondo la dottrina prevalente soltanto i trattati di portata limitata ai sensi dell'art. 7a RVOG (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale svizzero, 3ª ed. 2016, N. 3486).

N. 8 Capoverso 3: La competenza di ordinanze d'urgenza presuppone:

• Salvaguardia degli interessi del Paese (urgenza qualificata)
• Limitazione temporale dell'ordinanza
• Sussidiarietà rispetto al procedimento legislativo ordinario

N. 9 Il concetto «interessi del Paese» deve essere interpretato ampiamente e comprende interessi di politica estera, economici e umanitari. La DTF 132 I 229 consid. 5.3.2 ha precisato che deve sussistere un pericolo immediato per interessi essenziali del Paese.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 10 Dal cpv. 1 risulta l'ampia competenza gestionale del Consiglio federale negli affari di politica estera. Può autonomamente scambiare note diplomatiche, nominare inviati e rilasciare dichiarazioni politiche.

N. 11 Le ordinanze secondo il cpv. 3 hanno forza di legge immediata e possono limitare i diritti fondamentali, purché siano adempiute le condizioni dell'art. 36 Cost. (DTF 132 I 229 consid. 5.3.1). La limitazione temporale deve essere stabilita al momento dell'emanazione; un prolungamento successivo richiede una nuova decisione del Consiglio federale con nuovo esame delle condizioni.

N. 12 Le decisioni fondate su ordinanze d'urgenza secondo il cpv. 3 sono in linea di principio impugnabili (DTF 132 I 229). Ciò vale anche per gli atti amministrativi concretizzanti come i blocchi patrimoniali (DTF 131 III 652).

#5. Controversie

N. 13 Portata della competenza di ordinanze d'urgenza: Mentre Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto dello Stato federale svizzero, 10ª ed. 2020, N. 1867) sostengono un'interpretazione restrittiva, un'altra parte della dottrina si pronuncia per un ampio margine di apprezzamento del Consiglio federale nella valutazione degli interessi del Paese.

N. 14 Sindacabilità giurisdizionale: Tschannen/Zimmerli/Müller (Diritto amministrativo generale, 4ª ed. 2014, § 31 N. 42) sostengono che le decisioni del Consiglio federale secondo l'art. 184 cpv. 3 Cost. sono sindacabili solo limitatamente. A ciò si oppone la giurisprudenza più recente, che richiede almeno in caso di violazioni dei diritti fondamentali un controllo giurisdizionale completo (DTF 141 I 20).

N. 15 Rapporto con l'art. 185 cpv. 3 Cost.: Ehrenzeller (Commentario sangallese Cost., art. 184 N. 16) considera l'art. 184 cpv. 3 Cost. come lex generalis, mentre Biaggini (Commentario Cost., 2ª ed. 2017, art. 184 N. 11) considera entrambe le norme di pari rango ed effettua una delimitazione secondo settori materiali.

#6. Indicazioni pratiche

N. 16 Nell'applicazione dell'art. 184 cpv. 3 Cost. occorre sempre verificare:

1. Sussiste una situazione d'emergenza di politica estera?
2. Interessi essenziali del Paese sono immediatamente minacciati?
3. Il procedimento legislativo ordinario è troppo lento?
4. L'ordinanza è stata limitata nel tempo in modo adeguato?

N. 17 I blocchi patrimoniali fondati sull'art. 184 cpv. 3 Cost. sottostanno all'applicazione per analogia dell'art. 44 LEF (DTF 131 III 652, DTF 151 III 553). Gli uffici di esecuzione devono rispettare tali blocchi.

N. 18 Nell'attuazione delle sanzioni ONU occorre distinguere tra l'obbligo di diritto internazionale e la base di competenza di diritto interno. L'art. 184 cpv. 3 Cost. può servire come base di diritto costituzionale quando la legge sugli embarghi non è applicabile (DTF 133 II 450).

#Competenze d'urgenza del Consiglio federale secondo l'art. 184 cpv. 3 Cost.

#Fondamenti e presupposti

DTF 132 I 229 del 27 aprile 2006 La decisione di un servizio amministrativo che concretizza un blocco di beni ordinato dal Consiglio federale in base all'art. 184 cpv. 3 Cost. costituisce una decisione impugnabile. L'art. 184 cpv. 3 Cost. costituisce una base legale sufficiente per le restrizioni dei diritti fondamentali, purché siano adempiuti i presupposti della norma e le misure avvengano nell'interesse pubblico e siano proporzionate.

«Lorsqu'elle satisfait aux conditions de l'art. 184 al. 3 Cst., une mesure fondée sur cette disposition constitue une base légale suffisante pour la restriction des libertés fondamentales, autant que ces restrictions soient par ailleurs justifiées par un intérêt public et proportionnées au but visé.»

DTF 141 I 20 del 13 dicembre 2014 I presupposti dell'art. 184 cpv. 3 Cost. e dell'art. 36 Cost. non sono identici e devono essere esaminati separatamente. Il Consiglio federale può emanare ordinanze d'urgenza solo quando la salvaguardia degli interessi del Paese lo richieda — una fattispecie ampia, ma non illimitata.

«L'appartenance du recourant aux personnes exposées énumérées dans la liste annexée à l'O-Egypte, initialement contestée, a été tranchée par décision du 27 avril 2011 qui est entrée en force.»

#Blocchi di beni e misure sanzionatorie

DTF 131 III 652 del 14 settembre 2005 Alle decisioni del Consiglio federale per il blocco di averi basate sull'art. 184 cpv. 3 Cost. si applica per analogia l'art. 44 LEF. Gli uffici di esecuzione e fallimenti non possono opporre a tale «sequestro» proprie decisioni contraddittorie.

«Auf einen Beschluss des Bundesrats, Guthaben gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV zu sperren, ist Art. 44 SchKG sinngemäss anwendbar.»

DTF 151 III 553 del 28 agosto 2025 Ai blocchi di beni di diritto sanzionatorio secondo l'ordinanza Ucraina, che si basano sull'art. 184 cpv. 3 Cost., si applica per analogia l'art. 44 LEF. Il fondamento costituzionale diretto sull'art. 184 cpv. 3 Cost. conferisce alle misure corrispondenti forza legale sufficiente nei confronti del diritto federale ordinario.

«Auf sanktionsrechtliche Vermögenssperren, die sich auf die Ukraine-Verordnung stützen, ist Art. 44 SchKG analog anwendbar.»

#Divieti d'entrata e misure politiche

DTF 129 II 193 del 21 febbraio 2003 Le decisioni del Consiglio federale concernenti divieti d'entrata ed espulsioni politiche, basate direttamente sull'art. 184 cpv. 3 Cost., non sono in principio impugnabili con ricorso di diritto amministrativo. La salvaguardia degli interessi del Paese giustifica divieti d'entrata contro persone le cui attività sono atte a mettere in pericolo le relazioni della Svizzera con Stati terzi.

«Das aus Gründen der Wahrung der Landesinteressen (Art. 184 Abs. 3 BV) verhängte Einreiseverbot gegen den in der Schweiz niedergelassenen Ausländer, der in oder für Organisationen tätig gewesen ist, deren Aktivitäten geeignet sind, die Lage im Kosovo und den angrenzenden Gebieten zusätzlich zu destabilisieren und damit die Beziehungen der Schweiz zu Drittstaaten zu gefährden, hält vor Art. 8 EMRK stand.»

#Attuazione di sanzioni ONU

DTF 133 II 450 del 14 novembre 2007 La Svizzera è vincolata alle decisioni sanzionatorie del Consiglio di sicurezza dell'ONU, purché queste non contrastino con il diritto internazionale imperativo (ius cogens). Il Consiglio federale non può cancellare autonomamente persone dalle liste di sanzioni ONU; a tal fine è prevista la procedura di delisting attraverso il comitato delle sanzioni.

«Der Schweiz ist es deshalb verwehrt, den Beschwerdeführer selbständig aus Anhang 2 TalibanV zu streichen; hierfür ist ein besonderes Delisting-Verfahren durch den Sanktionsausschuss des UNO-Sicherheitsrats vorgesehen.»

#Clausola generale di polizia nel settore dei mercati finanziari

DTF 137 II 431 del 15 luglio 2011 In situazioni eccezionali la FINMA può, basandosi sulla clausola generale di polizia, divulgare dati di clientela bancaria quando la stabilità economica e la protezione del mercato finanziario lo richiedano. La rilevanza sistemica di una banca può giustificare la salvaguardia di interessi pubblici prevalenti.

«Mit der damit verbundenen Beeinträchtigung des weltweiten bzw. des schweizerischen Wirtschaftssystems wären unabsehbare Konsequenzen verbunden gewesen, welche wesentliche und existenzielle Interessen des Landes tangiert hätten.»

#Esame della proporzionalità

DTF 132 I 229 (continuazione) I blocchi di beni violano il principio di proporzionalità quando si riferiscono ad averi aggiudicati con sentenza passata in giudicato e presentano una durata eccessiva.

«En l'espèce, le blocage contesté, en tant qu'il s'applique à des avoirs revendiqués sur la base d'un jugement entré en force, ne serait-ce que par sa durée excessive, viole le principe de la proportionnalité.»

#Garanzie procedurali e tutela giuridica

DTF 129 II 193 (continuazione) L'art. 13 CEDU è applicabile ai divieti d'entrata contro stranieri domiciliati la cui vita familiare (art. 8 CEDU) potrebbe essere toccata. L'inammissibilità in principio del ricorso di diritto amministrativo contro decisioni del Consiglio federale secondo l'art. 184 cpv. 3 Cost. solleva questioni riguardo alla tutela giuridica effettiva.

«Anwendbarkeit von Art. 13 EMRK bejaht bei Verhängung eines Einreiseverbots gegen einen niedergelassenen Ausländer, dessen Ehefrau und Kinder in der Schweiz leben, da sich in vertretbarer Weise ein Eingriff ins Familienleben (Art. 8 EMRK) behaupten lässt.»

#Delimitazione rispetto ad altri settori del diritto

Nel settore del Codice di procedura penale occorre osservare che l'art. 184 CPP (perizie) costituisce una disciplina autonoma e non deve essere confuso con l'art. 184 Cost. Le corrispondenti decisioni (p. es. DTF 148 IV 22, DTF 144 IV 69) riguardano esclusivamente questioni di procedura penale senza riferimento alla competenza di politica estera del Consiglio federale.