#1. Storia dell'origine

N. 1 L'art. 154 Cost. è stato sancito per la prima volta a livello costituzionale con la revisione totale della Costituzione federale del 18 aprile 1999. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) spiega che la disposizione consolida costituzionalmente il sistema dei gruppi parlamentari esistente nell'Assemblea federale e codifica la prassi precedente. In precedenza il diritto dei gruppi parlamentari si basava esclusivamente sul regolamento parlamentare e sulla prassi delle Camere.

N. 2 I costituenti riconobbero l'importanza centrale dei gruppi parlamentari per la funzionalità del Parlamento. Il messaggio stabilisce che i gruppi parlamentari «strutturano il lavoro parlamentare e incanalano la formazione della volontà politica» (FF 1997 I 440). L'ancoraggio esplicito doveva rafforzare l'autonomia organizzativa dell'Assemblea federale e fornire ai gruppi parlamentari una chiara base costituzionale.

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 154 Cost. si trova nel 2° capitolo del 5° titolo sull'Assemblea federale ed è sistematicamente collocato tra le disposizioni sull'autonomia procedurale (art. 153 Cost.) e i servizi parlamentari (art. 155 Cost.). Questa collocazione sottolinea che la formazione dei gruppi parlamentari fa parte dell'organizzazione interna del Parlamento.

N. 4 La norma è strettamente collegata con:

• → Art. 148 Cost. (composizione ed elezione dell'Assemblea federale)
• → Art. 149 Cost. (incompatibilità)
• → Art. 153 Cost. (autonomia procedurale)
• ↔ Art. 8 Cost. (parità di trattamento, anche per i parlamentari senza gruppo)
• → Art. 161 Cost. (divieto di istruzioni e mandato libero)

#3. Contenuto della norma

N. 5 L'art. 154 Cost. garantisce ai membri dell'Assemblea federale il diritto di riunirsi in gruppi parlamentari. La norma contiene tre elementi centrali: il soggetto («membri dell'Assemblea federale»), la conseguenza giuridica («possono») e l'oggetto («formare gruppi parlamentari»).

N. 6 Il termine «possono» chiarisce che si tratta di un diritto, non di un obbligo. Nessun membro del Parlamento può essere costretto all'appartenenza a un gruppo parlamentare. La Costituzione garantisce quindi sia la libertà positiva che quella negativa di appartenenza ai gruppi parlamentari (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3245).

N. 7 Il testo costituzionale non definisce cosa sia un «gruppo parlamentare». Secondo la prassi parlamentare e l'art. 5sexies LOGA occorrono almeno cinque membri della stessa Camera che si uniscono sulla base delle loro convinzioni politiche. La configurazione più dettagliata è consapevolmente lasciata dalla Costituzione all'autonomia regolamentare delle Camere (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 154 N 3).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 8 L'art. 154 Cost. non fonda un diritto costituzionale soggettivo del singolo membro del Parlamento, bensì una garanzia istituzionale. L'Assemblea federale deve prevedere la possibilità di formazione dei gruppi parlamentari e non può impedirla o renderla sproporzionatamente difficile.

N. 9 La posizione giuridica concreta dei gruppi parlamentari risulta dalla legge sui rapporti fra i Consigli e dai regolamenti delle Camere. I gruppi parlamentari hanno diritto a:

• Rappresentanza nelle commissioni parlamentari (art. 43 cpv. 3 LParl)
• Contributi finanziari (art. 5sexies LOGA)
• Tempo di parola in plenum
• Presentazione di interventi di gruppo

N. 10 I parlamentari senza gruppo godono in base all'art. 8 Cost. e all'art. 161 Cost. degli stessi diritti parlamentari fondamentali dei membri dei gruppi parlamentari. Non hanno tuttavia diritto ai privilegi dei gruppi parlamentari come maggiori contributi finanziari o seggi garantiti nelle commissioni (Iniziativa parlamentare Ruf 90.253).

#5. Punti controversi

N. 11 Nella dottrina è controverso se l'art. 154 Cost. fondi anche un diritto a un equipaggiamento finanziario adeguato dei gruppi parlamentari. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1623) affermano un diritto costituzionale minimo, poiché senza mezzi finanziari il lavoro dei gruppi parlamentari sarebbe di fatto reso impossibile. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 892) considerano invece il finanziamento come una mera questione di configurazione del regolamento.

N. 12 È discussa in modo controverso anche la questione della dimensione minima. Mentre Rhinow/Schefer/Uebersax (op. cit., N 3246) considerano appropriato il limite di cinque membri, Waldmann propende per una gestione più flessibile che si orienti ai rapporti dimensionali delle Camere.

#6. Indicazioni pratiche

N. 13 Nella formazione dei gruppi parlamentari è da osservare:

• La formazione dei gruppi parlamentari avviene di nuovo all'inizio di ogni legislatura
• Un cambio di gruppo durante la legislatura è ammissibile
• L'appartenenza al gruppo parlamentare non ha influenza sul mandato libero secondo l'art. 161 Cost.
• In caso di uscite o esclusioni dal gruppo sono da rispettare i termini regolamentari

N. 14 Per la prassi parlamentare è decisivo che i gruppi parlamentari non sono soggetti giuridici. Non possono né citare in giudizio né essere citati. Azioni giuridicamente rilevanti devono essere intraprese dai singoli membri del gruppo parlamentare o dagli organi designati dal gruppo parlamentare.

N. 15 I regolamenti delle Camere prevedono disposizioni dettagliate per gli interventi di gruppo, i tempi di parola e la rappresentanza nelle commissioni. Questi sono da consultare nel rispettivo regolamento della Camera e sottostanno alla configurazione autonoma da parte delle Camere.

#Osservazione preliminare

L'art. 154 Cost., che norma il diritto dei membri dell'Assemblea federale alla formazione di gruppi parlamentari, è una disposizione di diritto organizzativo senza diritti soggettivi immediati. Corrispondentemente scarsa è la giurisprudenza del Tribunale federale su questa norma. La configurazione della formazione dei gruppi parlamentari avviene principalmente attraverso la legge sui rapporti fra i Consigli e i regolamenti delle Camere.

#I. Nessuna giurisprudenza del Tribunale federale sull'art. 154 Cost.

Il Tribunale federale non ha finora interpretato o applicato direttamente l'art. 154 Cost. Ciò si spiega con il fatto che la formazione di gruppi parlamentari rappresenta una questione organizzativa interna dell'Assemblea federale, che non è giustiziabile. La configurazione concreta avviene attraverso i regolamenti parlamentari, in particolare l'art. 5sexies della legge sui rapporti fra i Consigli (LRC).

#II. Prassi parlamentare sulla formazione dei gruppi parlamentari

L'attuazione pratica dell'art. 154 Cost. è avvenuta attraverso diverse iniziative e dibattiti parlamentari:

Iniziativa parlamentare (Commissione del Consiglio nazionale) dell'8 febbraio 1990

• Data: 8 febbraio 1990
• Aumento dei contributi ai gruppi parlamentari dell'Assemblea federale
• Conferma della base costituzionale per i contributi ai gruppi parlamentari
• Rilevanza giurisprudenziale per il finanziamento dei gruppi parlamentari

«Viene giustamente fatto valere, a nostro avviso, che le attività dei partiti sono orientate in gran parte al processo decisionale parlamentare. I partiti raccolgono le concezioni e gli interessi sociali presenti nel popolo, li raggruppano e li articolano per avviare il processo di formazione dell'opinione e della volontà pubblica.»

Iniziativa parlamentare (Ruf) del 21 giugno 1991

• Data: 21 giugno 1991
• Contributi alle delegazioni senza gruppo parlamentare dell'Assemblea federale
• Discussione sulla parità di trattamento costituzionale dei parlamentari
• Questione di principio sull'interpretazione dell'art. 154 Cost.

«La Costituzione federale non distingue in alcun punto tra parlamentari con e senza appartenenza a un gruppo parlamentare e di conseguenza con maggiori o minori diritti. Tutti i membri di una Camera dell'Assemblea federale hanno pari diritti secondo la Costituzione federale.»

#III. Inquadramento costituzionale

La natura di diritto organizzativo dell'art. 154 Cost. comporta che la sua applicazione sia caratterizzata principalmente dalla prassi parlamentare e non da decisioni giudiziarie. La norma garantisce l'autonomia organizzativa dell'Assemblea federale nella formazione dei gruppi parlamentari, senza fondare diritti individuali giustiziabili.

#IV. Riferimento ad altre disposizioni costituzionali

L'art. 154 Cost. si trova in connessione sistematica con:

• → Art. 148 Cost. (Composizione dell'Assemblea federale)
• → Art. 149 Cost. (Autonomia procedurale delle Camere)
• ↔ Art. 8 Cost. (Uguaglianza giuridica dei parlamentari)