#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 154 BV wurde mit der Totalrevision der Bundesverfassung vom 18. April 1999 erstmals auf Verfassungsstufe verankert. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) erläutert, dass die Bestimmung das bestehende Fraktionssystem der Bundesversammlung verfassungsrechtlich absichert und die bisherige Praxis kodifiziert. Zuvor beruhte das Fraktionsrecht ausschliesslich auf der parlamentarischen Geschäftsordnung und der Praxis der Räte.

N. 2 Die Verfassungsgeber erkannten die zentrale Bedeutung der Fraktionen für die Funktionsfähigkeit des Parlaments. Die Botschaft hält fest, dass Fraktionen «die parlamentarische Arbeit strukturieren und die politische Willensbildung kanalisieren» (BBl 1997 I 440). Die explizite Verankerung sollte die organisatorische Autonomie der Bundesversammlung stärken und den Fraktionen eine klare verfassungsrechtliche Grundlage verschaffen.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 154 BV steht im 2. Kapitel des 5. Titels über die Bundesversammlung und ist systematisch zwischen den Bestimmungen über die Verfahrensautonomie (Art. 153 BV) und den parlamentarischen Diensten (Art. 155 BV) platziert. Diese Stellung unterstreicht, dass die Fraktionsbildung Teil der inneren Organisation des Parlaments ist.

N. 4 Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:

• → Art. 148 BV (Zusammensetzung und Wahl der Bundesversammlung)
• → Art. 149 BV (Unvereinbarkeiten)
• → Art. 153 BV (Verfahrensautonomie)
• ↔ Art. 8 BV (Rechtsgleichheit, auch für fraktionslose Parlamentarier)
• → Art. 161 BV (Instruktionsverbot und freies Mandat)

#3. Norminhalt

N. 5 Art. 154 BV gewährt den Mitgliedern der Bundesversammlung das Recht, sich zu Fraktionen zusammenzuschliessen. Die Norm enthält drei zentrale Elemente: das Subjekt («Mitglieder der Bundesversammlung»), die Rechtsfolge («können») und das Objekt («Fraktionen bilden»).

N. 6 Der Begriff «können» macht deutlich, dass es sich um ein Recht, nicht um eine Pflicht handelt. Kein Parlamentsmitglied kann zur Fraktionszugehörigkeit gezwungen werden. Die Verfassung garantiert somit sowohl die positive als auch die negative Fraktionsfreiheit (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3245).

N. 7 Der Verfassungstext definiert nicht, was eine «Fraktion» ist. Nach der parlamentarischen Praxis und Art. 5sexies GVG bedarf es mindestens fünf Mitglieder aus demselben Rat, die sich auf Grund ihrer politischen Überzeugungen zusammenschliessen. Die nähere Ausgestaltung überlässt die Verfassung bewusst der Geschäftsordnungsautonomie der Räte (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 154 N 3).

#4. Rechtsfolgen

N. 8 Art. 154 BV begründet kein subjektives verfassungsmässiges Recht des einzelnen Parlamentsmitglieds, sondern eine institutionelle Garantie. Die Bundesversammlung muss die Möglichkeit zur Fraktionsbildung vorsehen und darf diese nicht verunmöglichen oder unverhältnismässig erschweren.

N. 9 Die konkrete Rechtsstellung der Fraktionen ergibt sich aus dem Geschäftsverkehrsgesetz und den Ratsreglementen. Fraktionen haben Anspruch auf:

• Vertretung in den parlamentarischen Kommissionen (Art. 43 Abs. 3 ParlG)
• Finanzielle Beiträge (Art. 5sexies GVG)
• Redezeit im Plenum
• Einreichung von Fraktionsvorstössen

N. 10 Fraktionslose Parlamentarier geniessen aufgrund von Art. 8 BV und Art. 161 BV dieselben parlamentarischen Grundrechte wie Fraktionsmitglieder. Sie haben jedoch keinen Anspruch auf Fraktionsprivilegien wie erhöhte Finanzbeiträge oder garantierte Kommissionssitze (Parlamentarische Initiative Ruf 90.253).

#5. Streitstände

N. 11 In der Lehre ist umstritten, ob Art. 154 BV auch ein Recht auf angemessene finanzielle Ausstattung der Fraktionen begründet. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1623) bejahen einen verfassungsrechtlichen Minimalanspruch, da ohne finanzielle Mittel die Fraktionsarbeit faktisch verunmöglicht würde. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892) sehen die Finanzierung dagegen als reine Ausgestaltungsfrage der Geschäftsordnung.

N. 12 Kontrovers diskutiert wird auch die Frage der Mindestgrösse. Während Rhinow/Schefer/Uebersax (a.a.O., N 3246) die Fünfer-Grenze als sachgerecht erachten, plädiert Waldmann für eine flexiblere Handhabung, die sich an den Grössenverhältnissen der Räte orientiert.

#6. Praxishinweise

N. 13 Bei der Fraktionsbildung ist zu beachten:

• Die Fraktionsbildung erfolgt zu Beginn jeder Legislatur neu
• Ein Fraktionswechsel während der Legislatur ist zulässig
• Die Fraktionszugehörigkeit hat keinen Einfluss auf das freie Mandat nach Art. 161 BV
• Bei Fraktionsaustritten oder -ausschlüssen sind die reglementarischen Fristen zu beachten

N. 14 Für die parlamentarische Praxis ist entscheidend, dass Fraktionen keine Rechtssubjekte sind. Sie können weder klagen noch verklagt werden. Rechtlich relevante Handlungen müssen durch die einzelnen Fraktionsmitglieder oder durch die von der Fraktion bezeichneten Organe vorgenommen werden.

N. 15 Die Geschäftsordnungen der Räte sehen detaillierte Regelungen für Fraktionsvorstösse, Redezeiten und Kommissionsvertretungen vor. Diese sind in der jeweiligen Ratsordnung nachzuschlagen und unterliegen der autonomen Ausgestaltung durch die Räte.

#Vorbemerkung

Art. 154 BV, der das Recht der Mitglieder der Bundesversammlung zur Fraktionsbildung normiert, ist eine organisationsrechtliche Bestimmung ohne unmittelbare subjektive Rechte. Entsprechend spärlich ist die höchstrichterliche Rechtsprechung zu dieser Norm. Die Ausgestaltung der Fraktionsbildung erfolgt primär durch das Geschäftsverkehrsgesetz und die Reglementsbestimmungen der Räte.

#I. Keine höchstrichterliche Rechtsprechung zu Art. 154 BV

Das Bundesgericht hat Art. 154 BV bislang nicht direkt ausgelegt oder angewendet. Dies erklärt sich dadurch, dass die Fraktionsbildung eine interne Organisationsangelegenheit der Bundesversammlung darstellt, die nicht justiziabel ist. Die konkrete Ausgestaltung erfolgt durch die parlamentarischen Geschäftsordnungen, insbesondere Art. 5sexies des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG).

#II. Parlamentarische Praxis zur Fraktionsbildung

Die praktische Umsetzung von Art. 154 BV erfolgte durch verschiedene parlamentarische Initiativen und Debatten:

Parlamentarische Initiative (Kommission des Nationalrates) vom 8. Februar 1990

• Datum: 8. Februar 1990
• Erhöhung der Beiträge an die Fraktionen der Bundesversammlung
• Bestätigung der verfassungsrechtlichen Grundlage für Fraktionsbeiträge
• Rechtsprechungsrelevanz für die finanzielle Ausstattung der Fraktionen

«Es wird unseres Erachtens zu Recht geltend gemacht, dass die Aktivitäten der Parteien zu einem grossen Teil auf den parlamentarischen Entscheidungsprozess ausgerichtet sind. Die Parteien greifen die im Volk vorhandenen gesellschaftlichen Anschauungen und Interessen auf, bündeln und artikulieren sie, um den öffentlichen Meinungs- und Willensbildungsprozess in Gang zu setzen.»

Parlamentarische Initiative (Ruf) vom 21. Juni 1991

• Datum: 21. Juni 1991
• Beiträge an die fraktionslosen Abordnungen der Bundesversammlung
• Diskussion über die verfassungsrechtliche Gleichbehandlung von Parlamentariern
• Grundsatzfrage zur Auslegung von Art. 154 BV

«Die Bundesverfassung unterscheidet nirgends zwischen Parlamentariern mit und ohne Fraktionszugehörigkeit und mit demzufolge mehr oder weniger Rechten. Alle Mitglieder einer Kammer der Bundesversammlung sind nach der Bundesverfassung gleichberechtigt.»

#III. Verfassungsrechtliche Einordnung

Die organisationsrechtliche Natur von Art. 154 BV führt dazu, dass seine Anwendung primär durch die parlamentarische Praxis und nicht durch gerichtliche Entscheidungen geprägt wird. Die Norm gewährleistet die organisatorische Autonomie der Bundesversammlung bei der Fraktionsbildung, ohne justiziable Individualrechte zu begründen.

#IV. Bezug zu anderen Verfassungsbestimmungen

Art. 154 BV steht im systematischen Zusammenhang mit:

• → Art. 148 BV (Zusammensetzung der Bundesversammlung)
• → Art. 149 BV (Verfahrensautonomie der Räte)
• ↔ Art. 8 BV (Rechtsgleichheit der Parlamentarier)