#1. Historique
N° 1 L'art. 154 Cst. a été inscrit pour la première fois au niveau constitutionnel lors de la révision totale de la Constitution fédérale du 18 avril 1999. Le message concernant une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) explique que la disposition sécurise constitutionnellement le système de groupes parlementaires existant de l'Assemblée fédérale et codifie la pratique en vigueur. Auparavant, le droit relatif aux groupes reposait exclusivement sur le règlement parlementaire et la pratique des Chambres.
N° 2 Les constituants ont reconnu l'importance centrale des groupes pour le bon fonctionnement du parlement. Le message souligne que les groupes « structurent le travail parlementaire et canalisent la formation de la volonté politique » (FF 1997 I 440). L'ancrage explicite devait renforcer l'autonomie organisationnelle de l'Assemblée fédérale et procurer aux groupes une base constitutionnelle claire.
#2. Classification systématique
N° 3 L'art. 154 Cst. figure au 2e chapitre du 5e titre sur l'Assemblée fédérale et est systématiquement placé entre les dispositions sur l'autonomie procédurale (art. 153 Cst.) et les services du parlement (art. 155 Cst.). Cette position souligne que la formation de groupes fait partie de l'organisation interne du parlement.
N° 4 La norme est étroitement liée à :
#3. Contenu normatif
N° 5 L'art. 154 Cst. accorde aux membres de l'Assemblée fédérale le droit de se constituer en groupes. La norme contient trois éléments centraux : le sujet (« membres de l'Assemblée fédérale »), l'effet juridique (« peuvent ») et l'objet (« former des groupes »).
N° 6 Le terme « peuvent » indique clairement qu'il s'agit d'un droit et non d'une obligation. Aucun membre du parlement ne peut être contraint d'appartenir à un groupe. La Constitution garantit ainsi tant la liberté positive que négative de groupe (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N° 3245).
N° 7 Le texte constitutionnel ne définit pas ce qu'est un « groupe ». Selon la pratique parlementaire et l'art. 5sexies LRG, il faut au moins cinq membres de la même chambre qui se réunissent sur la base de leurs convictions politiques. La Constitution laisse délibérément l'aménagement plus précis à l'autonomie réglementaire des Chambres (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 154 N° 3).
#4. Effets juridiques
N° 8 L'art. 154 Cst. ne fonde pas un droit constitutionnel subjectif du membre individuel du parlement, mais une garantie institutionnelle. L'Assemblée fédérale doit prévoir la possibilité de former des groupes et ne peut pas la rendre impossible ou la rendre disproportionnellement difficile.
N° 9 La position juridique concrète des groupes découle de la loi sur les rapports entre les conseils et des règlements des conseils. Les groupes ont droit à :
- Une représentation dans les commissions parlementaires (art. 43 al. 3 LParl)
- Des contributions financières (art. 5sexies LRG)
- Un temps de parole en plénum
- Le dépôt d'interventions de groupe
N° 10 Les parlementaires sans groupe jouissent, en vertu de l'art. 8 Cst. et de l'art. 161 Cst., des mêmes droits parlementaires fondamentaux que les membres de groupes. Ils n'ont cependant pas droit aux privilèges de groupe comme les contributions financières accrues ou les sièges garantis dans les commissions (Initiative parlementaire Ruf 90.253).
#5. Points de controverse
N° 11 En doctrine, il est controversé de savoir si l'art. 154 Cst. fonde aussi un droit à un financement adéquat des groupes. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N° 1623) affirment l'existence d'une prétention minimale de droit constitutionnel, car sans moyens financiers le travail de groupe serait factuellement impossible. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 892) considèrent en revanche le financement comme une pure question d'aménagement du règlement.
N° 12 La question de la taille minimale est aussi discutée de manière controversée. Alors que Rhinow/Schefer/Uebersax (op. cit., N° 3246) considèrent la limite de cinq comme appropriée, Waldmann plaide pour une approche plus flexible qui s'oriente selon les rapports de taille des chambres.
#6. Indications pratiques
N° 13 Lors de la formation de groupes, il faut observer :
- La formation de groupes s'effectue à nouveau au début de chaque législature
- Un changement de groupe durant la législature est admissible
- L'appartenance à un groupe n'a pas d'influence sur le mandat libre selon l'art. 161 Cst.
- En cas de sortie ou d'exclusion de groupe, les délais réglementaires sont à respecter
N° 14 Pour la pratique parlementaire, il est déterminant que les groupes ne sont pas des sujets de droit. Ils ne peuvent ni plaider ni être assignés. Les actes juridiquement pertinents doivent être accomplis par les membres individuels du groupe ou par les organes désignés par le groupe.
N° 15 Les règlements des conseils prévoient des réglementations détaillées pour les interventions de groupe, les temps de parole et les représentations dans les commissions. Celles-ci sont à consulter dans le règlement du conseil respectif et sont soumises à l'aménagement autonome par les conseils.