#1. Storia dell'origine
N. 1 La concezione dei tre pilastri è stata ancorata nella Costituzione federale con l'approvazione dell'art. 34quater aCost. il 3 dicembre 1972 (FF 1971 II 1609). Il messaggio stabilisce che la previdenza per la vecchiaia svizzera deve basarsi su un sistema coordinato di sicurezza di base statale, previdenza professionale e previdenza individuale. La revisione totale della Costituzione federale ha ripreso questa concezione di base invariata nell'art. 111 Cost.
N. 2 Il costituente voleva creare una struttura chiara per l'assicurazione sociale svizzera con l'ancoraggio esplicito del principio dei tre pilastri. Il messaggio relativo all'iniziativa popolare concernente l'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità del 10 novembre 1971 sottolineava che solo attraverso l'interazione di tutti e tre i pilastri si poteva raggiungere una previdenza completa (FF 1971 II 1609, 1625).
#2. Classificazione sistematica
N. 3 L'art. 111 Cost. si trova nel 2° capitolo («Obiettivi sociali, educazione e ricerca») del 3° titolo della Costituzione federale. Esso concretizza l'obiettivo sociale dell'→ art. 41 cpv. 2 Cost. (assicurazione sociale) e costituisce il fondamento costituzionale per le norme speciali → art. 112 Cost. (AVS/AI), → art. 112a Cost. (prestazioni complementari), → art. 113 Cost. (previdenza professionale) e → art. 114 Cost. (assicurazione contro la disoccupazione).
N. 4 A differenza dell'art. 41 Cost., che come norma programmatica non fonda diritti soggettivi, l'art. 111 Cost. contiene direttive strutturali vincolanti per il legislatore. In dottrina si sottolinea che l'art. 111 Cost. non rappresenta meramente una norma di competenza, ma contiene principi materiali di configurazione.
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
#a) Il principio dei tre pilastri (cpv. 1)
N. 5 L'art. 111 cpv. 1 Cost. ancora i tre pilastri come struttura portante della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità svizzera. Secondo un'opinione dottrinale questi pilastri costituiscono principi sostanziali che orientano la configurazione del sistema e che integrano sul piano materiale la norma di competenza ovvero fissano direttive materiali per il mandato legislativo.
N. 6 Il primo pilastro (AVS/AI) deve secondo la dottrina dominante garantire il fabbisogno esistenziale (Locher/Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4ª ed. 2014, § 3 N. 12). Si basa sul sistema di ripartizione e comprende obbligatoriamente tutta la popolazione residente.
N. 7 Il secondo pilastro (previdenza professionale) deve insieme al primo pilastro consentire la continuazione del tenore di vita abituale in modo adeguato (Scartazzini/Hürzeler, Bundessozialversicherungsrecht, 4ª ed. 2012, § 15 N. 3). Funziona secondo il sistema di capitalizzazione ed è obbligatorio per i lavoratori dipendenti con un determinato reddito minimo.
N. 8 Il terzo pilastro (previdenza individuale) completa le misure collettive dei primi due pilastri secondo le esigenze individuali. Si suddivide nella previdenza individuale vincolata (pilastro 3a) con privilegio fiscale e nella previdenza individuale libera (pilastro 3b) senza particolare promozione fiscale (Valterio, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants, 2011, pag. 45 segg.).
#b) Limiti costituzionali
N. 9 Secondo un'opinione dottrinale l'art. 111 cpv. 1 Cost. costituisce «un limite costituzionale per le competenze del legislatore nel settore della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità». Il legislatore non può abbandonare il principio dei tre pilastri o svuotare completamente singoli pilastri (Tschudi, Die neue Bundesverfassung als Grundlage des Sozialversicherungsrechts, SZS 2001, 63, 71).
#c) Adempimento duraturo dello scopo (cpv. 2)
N. 10 La Confederazione deve secondo l'art. 111 cpv. 2 Cost. provvedere al duraturo adempimento dello scopo del primo e del secondo pilastro. Una parte della dottrina interpreta questo nel senso che, secondo la volontà del costituente, il primo e il secondo pilastro devono assolvere durevolmente i propri compiti all'interno di un sistema coordinato.
N. 11 L'adempimento duraturo dello scopo comprende secondo la dottrina dominante sia la sostenibilità finanziaria che il raggiungimento degli obiettivi materiali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N. 789). La Confederazione deve intervenire attivamente quando il finanziamento o gli obiettivi prestazionali sono minacciati.
#d) Misure fiscali (cpv. 3)
N. 12 L'art. 111 cpv. 3 Cost. autorizza la Confederazione a obbligare i Cantoni al privilegio fiscale di istituzioni previdenziali e prestazioni previdenziali. Questa competenza è stata attuata negli art. 80 segg. LPP e art. 81 segg. LAVS (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N. 3712).
N. 13 La promozione della previdenza individuale avviene «in collaborazione con i Cantoni» attraverso la politica fiscale e della proprietà. Questa competenza cooperativa sottolinea il carattere federalistico della politica previdenziale (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, pag. 892).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 14 L'art. 111 Cost. fonda un obbligo legislativo della Confederazione. Il legislatore deve configurare i tre pilastri e garantire il loro coordinamento. Un completo smantellamento di un pilastro sarebbe incostituzionale.
N. 15 Per i privati l'art. 111 Cost. non fonda diritti soggettivi immediati. I diritti derivano solo dalle leggi di esecuzione (LAVS, LPP, OPP 3). La norma agisce primariamente come garanzia istituzionale di diritto oggettivo (Gächter, Grundstrukturen des schweizerischen Rechts der Sozialen Sicherheit, ZSR 2014 II 5, 42).
N. 16 I Cantoni sono obbligati alla collaborazione nella politica fiscale e della proprietà (cpv. 4). Possono essere costretti dal diritto federale al privilegio fiscale di istituzioni previdenziali (cpv. 3).
#5. Questioni controverse
N. 17 Controversa è la forza normativa del principio dei tre pilastri. Mentre Tschudi (Das Drei-Säulen-Prinzip, SZS 1987, 1, 15) e Brühwiler (Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, pag. 45) partono da un vincolo costituzionale rigoroso, un'opinione minoritaria sostiene che al legislatore spetti un ampio margine di configurazione, purché sia mantenuta la struttura di base.
N. 18 Si discute controversamente anche la portata dell'«adempimento duraturo dello scopo» (cpv. 2). Una parte della dottrina richiede un obbligo attivo di sorveglianza e intervento della Confederazione. Altri autori sottolineano la responsabilità primaria delle parti sociali nel secondo pilastro e mettono in guardia contro interventi statali eccessivi.
N. 19 La parità di trattamento fiscale dei pilastri è anch'essa controversa. Mentre la previdenza individuale vincolata (pilastro 3a) è fiscalmente privilegiata, manca parzialmente una promozione comparabile per i riscatti volontari nel secondo pilastro. Una parte della dottrina vi vede un'incoerenza del sistema.
#6. Indicazioni pratiche
N. 20 Nella legislazione nel settore delle assicurazioni sociali bisogna sempre verificare se le misure previste sono compatibili con il principio dei tre pilastri. Le riforme devono mantenere l'equilibrio tra i pilastri e non possono indebolire strutturalmente nessun pilastro.
N. 21 Nell'applicazione del diritto bisogna osservare il coordinamento tra i pilastri. Bisogna evitare sovraindennizzi (→ art. 69 LPGA), senza che venga compromessa la funzione di completamento dei pilastri voluta costituzionalmente.
N. 22 Per la pratica della consulenza è decisivo che clienti e clientesse siano informati su tutti e tre i pilastri. La previdenza per la vecchiaia ottimale risulta regolarmente dall'impiego coordinato di tutti e tre i pilastri. In particolare bisogna segnalare le possibilità di ottimizzazione fiscale del pilastro 3a e l'importanza dell'obbligatorio LPP.
N. 23 Per fattispecie internazionali bisogna osservare che solo il primo e il secondo pilastro sottostanno alle regole di coordinamento degli accordi bilaterali e dell'accordo sulla libera circolazione. Il terzo pilastro sottostà in principio al diritto nazionale dello Stato di domicilio (→ DTF 140 II 364).