#1. Storia della genesi
N. 1 La previdenza professionale fu ancorata per la prima volta nella Costituzione federale nel 1972 con l'art. 34quater aCost (FF 1971 II 1609). L'articolo costituzionale di allora stabiliva già i principi fondamentali dell'attuale sistema dei tre pilastri e conferiva alla Confederazione il mandato di emanare prescrizioni sulla previdenza professionale.
N. 2 Con la revisione totale della Costituzione federale del 1999, l'art. 34quater aCost fu trasferito nell'art. 113 Cost con solo lievi adeguamenti linguistici (FF 1997 I 379). Il messaggio stabilisce che le prescrizioni costituzionali esistenti dovevano essere riprese immutate per garantire la continuità del collaudato sistema dei tre pilastri (FF 1997 I 379 seg.).
N. 3 La novità materiale più importante rispetto all'art. 34quater aCost si trova nell'art. 2 lett. e, secondo cui la Confederazione può dichiarare obbligatoria la previdenza professionale per determinati gruppi di lavoratori indipendenti. Questa competenza fu inserita sulla base delle esperienze con l'assicurazione volontaria e delle prestazioni previdenziali talvolta insufficienti presso gli indipendenti (FF 1997 I 380).
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 113 Cost forma insieme all'art. 111 Cost (AVS/AI) e all'art. 114 Cost (assicurazione contro la disoccupazione) il nucleo dell'ordinamento costituzionale delle assicurazioni sociali. I tre pilastri della previdenza per la vecchiaia sono sistematicamente coordinati tra loro: il primo pilastro (AVS) assicura il fabbisogno vitale, il secondo pilastro (previdenza professionale) consente la continuazione del tenore di vita abituale, e il terzo pilastro (previdenza individuale) serve al completamento individuale.
N. 5 La determinazione di competenza dell'art. 1 appartiene sistematicamente alle competenze materiali della Confederazione (art. 54–125 Cost). Essa fonda una competenza federale completa con efficacia derogatoria successiva, per cui regolamentazioni cantonali nel settore della previdenza professionale sono ammesse solo sussidiariamente (→ Art. 49 Cost). I Cantoni rimangono tuttavia competenti per la previdenza professionale del proprio personale, nella misura in cui il diritto federale non prevede regolamentazioni conclusive (DTF 135 I 28 consid. 5).
N. 6 Gli obiettivi sociali dell'art. 41 Cost completano programmaticamente i mandati costituzionali concreti degli art. 111–114 Cost. Mentre l'art. 41 cpv. 2 Cost tuttavia non fonda diritti soggettivi, le prescrizioni specifiche dell'art. 113 cpv. 2 Cost creano guide vincolanti per il legislatore federale (→ Art. 41 Cost).
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
N. 7 Competenza legislativa (cpv. 1): La Confederazione ha non solo la facoltà, ma l'obbligo di emanare prescrizioni sulla previdenza professionale. Questa competenza completa comprende tutti gli aspetti del secondo pilastro, dai presupposti delle prestazioni attraverso l'organizzazione fino alla vigilanza.
N. 8 Obiettivo delle prestazioni (cpv. 2 lett. a): La previdenza professionale deve consentire insieme all'AVS/AI la «continuazione del tenore di vita abituale in modo appropriato». Secondo la concezione del Consiglio federale le prestazioni di rendita del primo e secondo pilastro devono raggiungere insieme il 60% dell'ultimo salario lordo per i redditi medi. Il Tribunale federale ha chiarito che una sovrassicurazione tramite cumulo di diverse assicurazioni sociali non è compatibile con l'obiettivo del secondo pilastro (DTF 130 V 369 consid. 2.2).
N. 9 Obbligo assicurativo (cpv. 2 lett. b): L'obbligo per i lavoratori dipendenti forma il nucleo della previdenza professionale. Il concetto di qualità di lavoratore dipendente nella previdenza professionale è identico a quello dell'AVS. La legge può prevedere eccezioni, ad esempio per redditi di scarsa entità o durate di impiego brevi (Riemer/Riemer-Kafka, Recht der beruflichen Vorsorge, § 4 N. 25 segg.).
N. 10 Esecuzione tramite istituti di previdenza (cpv. 2 lett. c): I datori di lavoro devono assicurare i loro lavoratori dipendenti presso un istituto di previdenza. Questa organizzazione decentrata è una caratteristica essenziale della previdenza professionale svizzera (Helbling, Personalvorsorge und BVG, pag. 89). La Confederazione deve fornire sussidiariamente un istituto di previdenza federale (istituto collettore).
N. 11 Lavoratori indipendenti (cpv. 2 lett. d ed e): I lavoratori indipendenti possono assicurarsi volontariamente. Per determinati gruppi la Confederazione può introdurre un obbligo, del quale finora non ha fatto uso (Stauffer, Berufliche Vorsorge, N. 156).
N. 12 Finanziamento (cpv. 3): Il finanziamento paritetico è ancorato costituzionalmente. I datori di lavoro devono pagare almeno la metà dei contributi dei loro lavoratori dipendenti. Questa parità minima vale sia per la previdenza professionale obbligatoria che per quella estesa.
N. 13 Requisiti minimi (cpv. 4): Tutti gli istituti di previdenza devono soddisfare requisiti minimi di diritto federale. Questi riguardano organizzazione, finanziamento, prescrizioni d'investimento e vigilanza (Schneider/Geiser/Gächter, BVG Handkommentar, Einl. N. 45 segg.).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 14 La competenza legislativa della Confederazione secondo il cpv. 1 è completa e conclusiva. Prescrizioni cantonali sono ammesse solo nella misura in cui il diritto federale lascia spazio, in particolare nella configurazione di casse pensioni di diritto pubblico (DTF 135 I 28 consid. 5.2).
N. 15 I principi stabiliti nel cpv. 2 sono vincolanti per il legislatore federale. Egli dispone di un considerevole margine di manovra nell'attuazione, ma non può eludere le prescrizioni costituzionali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 2194).
N. 16 L'obiettivo delle prestazioni secondo il cpv. 2 lett. a non fonda un diritto costituzionale individuale a una determinata altezza della rendita. Si tratta di un obiettivo programmatico per il legislatore, che viene concretizzato nella LPP attraverso la determinazione del salario assicurato e dei tassi di conversione (Müller/Schefer, Grundrechte, pag. 894).
N. 17 La prescrizione di finanziamento del cpv. 3 ha efficacia diretta. Disposizioni regolamentari che prevedono una partecipazione del datore di lavoro inferiore sono nulle (Brühwiler, Betriebliche Personalvorsorge, pag. 234).
#5. Questioni controverse
N. 18 Portata dell'obbligo: È controverso in che misura il legislatore sia autorizzato a prevedere eccezioni dall'obbligo assicurativo. Mentre Riemer/Riemer-Kafka (Recht der beruflichen Vorsorge, § 4 N. 30) propendono per un'interpretazione restrittiva, un'altra parte della dottrina argomenta per un margine di discrezione più ampio del legislatore. La giurisprudenza del Tribunale federale tende verso un'interpretazione più estensiva.
N. 19 Obbligo per gli indipendenti: La questione per quali gruppi di lavoratori indipendenti dovrebbe essere introdotto un obbligo è discussa in modo controverso. Stauffer (Berufliche Vorsorge, N. 158) sostiene un obbligo per i lavoratori apparentemente indipendenti, mentre Helbling (Personalvorsorge und BVG, pag. 112) mette in guardia contro una sovraregolamentazione.
N. 20 Rapporto con il primo pilastro: Il principio di coordinamento tra primo e secondo pilastro è controverso. Schneider (in: Schneider/Geiser/Gächter, BVG Handkommentar, Einl. N. 23) rappresenta uno stretto coordinamento, mentre Brühwiler (Obligatorische berufliche Vorsorge, pag. 45) argomenta per maggiore flessibilità. Il Tribunale federale non ha assunto una posizione conclusiva.
#6. Indicazioni pratiche
N. 21 Nella fondazione o ristrutturazione di istituti di previdenza sono da rispettare fin dall'inizio i requisiti minimi costituzionali secondo il cpv. 4. Il rispetto del finanziamento paritetico secondo il cpv. 3 deve essere assicurato regolamentarmente.
N. 22 Per la configurazione di piani di previdenza l'obiettivo delle prestazioni secondo il cpv. 2 lett. a deve essere utilizzato come linea guida. Nella determinazione di prestazioni nel settore sovrobbligatorio si deve prestare attenzione a un coordinamento equilibrato con il primo pilastro per evitare sovrassicurazioni (DTF 130 V 369).
N. 23 I lavoratori indipendenti dovrebbero esaminare attivamente la possibilità dell'assicurazione volontaria secondo il cpv. 2 lett. d. I vantaggi fiscali e la protezione previdenziale superano di regola i maggiori costi contributivi rispetto alla previdenza privata (pilastro 3a).
N. 24 Per fattispecie transfrontaliere si deve considerare che l'art. 113 Cost è orientato primariamente agli istituti di previdenza svizzeri. L'accredito di prestazioni previdenziali estere avviene secondo le regole del diritto internazionale delle assicurazioni sociali (DTF 150 II 202 consid. 4).