#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Drei-Säulen-Konzeption wurde mit der Annahme von Art. 34quater aBV am 3. Dezember 1972 in der Bundesverfassung verankert (BBl 1971 II 1609). Die Botschaft hält fest, dass die schweizerische Altersvorsorge auf einem koordinierten System von staatlicher Grundsicherung, beruflicher Vorsorge und individueller Selbstvorsorge beruhen soll. Die Totalrevision der Bundesverfassung übernahm diese Grundkonzeption unverändert in Art. 111 BV.
N. 2 Der Verfassungsgeber wollte mit der expliziten Verankerung des Drei-Säulen-Prinzips eine klare Struktur für die schweizerische Sozialversicherung schaffen. Die Botschaft zur Volksinitiative über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 10. November 1971 betonte, dass nur durch das Zusammenwirken aller drei Säulen eine umfassende Vorsorge erreicht werden könne (BBl 1971 II 1609, 1625).
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 111 BV steht im 2. Kapitel («Sozialziele, Bildung und Forschung») des 3. Titels der Bundesverfassung. Er konkretisiert das Sozialziel von → Art. 41 Abs. 2 BV (Sozialversicherung) und bildet die verfassungsrechtliche Grundlage für die Spezialnormen → Art. 112 BV (AHV/IV), → Art. 112a BV (Ergänzungsleistungen), → Art. 113 BV (berufliche Vorsorge) und → Art. 114 BV (Arbeitslosenversicherung).
N. 4 Im Unterschied zu Art. 41 BV, der als programmatische Norm keine subjektiven Rechte begründet, enthält Art. 111 BV verbindliche Strukturvorgaben für den Gesetzgeber. In der Lehre wird betont, dass Art. 111 BV nicht bloss eine Kompetenznorm darstellt, sondern materielle Ausgestaltungsgrundsätze enthält.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#a) Das Drei-Säulen-Prinzip (Abs. 1)
N. 5 Art. 111 Abs. 1 BV verankert die drei Säulen als tragende Struktur der schweizerischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Nach einer Lehrmeinung enthalten diese Säulen inhaltliche Vorgaben für die Ausgestaltung, welche die Kompetenznorm materiell ergänzen bzw. den Gesetzgebungsauftrag inhaltlich steuern.
N. 6 Die erste Säule (AHV/IV) soll gemäss herrschender Lehre den Existenzbedarf sichern (Locher/Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4. Aufl. 2014, § 3 N. 12). Sie beruht auf dem Umlageverfahren und erfasst die gesamte Wohnbevölkerung obligatorisch.
N. 7 Die zweite Säule (berufliche Vorsorge) soll zusammen mit der ersten Säule die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Scartazzini/Hürzeler, Bundessozialversicherungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 15 N. 3). Sie funktioniert nach dem Kapitaldeckungsverfahren und ist für Arbeitnehmende mit einem bestimmten Mindesteinkommen obligatorisch.
N. 8 Die dritte Säule (Selbstvorsorge) ergänzt die kollektiven Massnahmen der ersten beiden Säulen nach individuellen Bedürfnissen. Sie gliedert sich in die gebundene Selbstvorsorge (Säule 3a) mit steuerlicher Privilegierung und die freie Selbstvorsorge (Säule 3b) ohne besondere steuerliche Förderung (Valterio, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants, 2011, S. 45 ff.).
#b) Verfassungsrechtliche Schranken
N. 9 Nach einer Lehrmeinung bildet Art. 111 Abs. 1 BV «eine verfassungsmässige Schranke für die Kompetenzen des Gesetzgebers im Bereich der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge». Der Gesetzgeber darf das Drei-Säulen-Prinzip nicht aufgeben oder einzelne Säulen vollständig aushöhlen (Tschudi, Die neue Bundesverfassung als Grundlage des Sozialversicherungsrechts, SZS 2001, 63, 71).
#c) Dauerhafte Zweckerfüllung (Abs. 2)
N. 10 Der Bund hat gemäss Art. 111 Abs. 2 BV für die dauerhafte Zweckerfüllung der ersten und zweiten Säule zu sorgen. In der Lehre wird dies dahingehend interpretiert, dass der Verfassungsgeber hervorheben wollte, dass erste und zweite Säule ihre Aufgaben auf Dauer in einem aufeinander abgestimmten System erfüllen müssen.
N. 11 Die dauerhafte Zweckerfüllung umfasst nach herrschender Lehre sowohl die finanzielle Nachhaltigkeit als auch die materielle Zielerreichung (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 789). Der Bund muss aktiv werden, wenn die Finanzierung oder die Leistungsziele gefährdet sind.
#d) Steuerliche Massnahmen (Abs. 3)
N. 12 Art. 111 Abs. 3 BV ermächtigt den Bund, die Kantone zur steuerlichen Privilegierung von Vorsorgeeinrichtungen und Vorsorgeleistungen zu verpflichten. Diese Kompetenz wurde in Art. 80 ff. BVG und Art. 81 ff. AHVG umgesetzt (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3712).
#e) Förderung der Selbstvorsorge (Abs. 4)
N. 13 Die Förderung der Selbstvorsorge erfolgt «in Zusammenarbeit mit den Kantonen» durch Steuer- und Eigentumspolitik. Diese kooperative Kompetenz unterstreicht den föderalistischen Charakter der Vorsorgepolitik (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892).
#4. Rechtsfolgen
N. 14 Art. 111 BV begründet eine Gesetzgebungspflicht des Bundes. Der Gesetzgeber muss die drei Säulen ausgestalten und ihre Koordination sicherstellen. Ein vollständiger Abbau einer Säule wäre verfassungswidrig.
N. 15 Für Individuen begründet Art. 111 BV keine unmittelbaren subjektiven Rechte. Die Ansprüche ergeben sich erst aus den Ausführungsgesetzen (AHVG, BVG, BVV 3). Die Norm wirkt primär als objektiv-rechtliche Institutsgarantie (Gächter, Grundstrukturen des schweizerischen Rechts der Sozialen Sicherheit, ZSR 2014 II 5, 42).
N. 16 Die Kantone sind bei der Steuer- und Eigentumspolitik zur Zusammenarbeit verpflichtet (Abs. 4). Sie können durch Bundesrecht zur steuerlichen Privilegierung von Vorsorgeeinrichtungen gezwungen werden (Abs. 3).
#5. Streitstände
N. 17 Umstritten ist die normative Kraft des Drei-Säulen-Prinzips. Während Tschudi (Das Drei-Säulen-Prinzip, SZS 1987, 1, 15) und Brühwiler (Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, S. 45) von einer strikten verfassungsrechtlichen Bindung ausgehen, vertritt eine Mindermeinung, dass dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme, solange die Grundstruktur erhalten bleibe.
N. 18 Kontrovers diskutiert wird auch die Reichweite der «dauerhaften Zweckerfüllung» (Abs. 2). Ein Teil der Lehre fordert eine aktive Überwachungs- und Eingriffspflicht des Bundes. Andere Autoren betonen die primäre Verantwortung der Sozialpartner in der zweiten Säule und warnen vor übermässigen staatlichen Eingriffen.
N. 19 Die steuerliche Gleichbehandlung der Säulen ist ebenfalls umstritten. Während die gebundene Selbstvorsorge (Säule 3a) steuerlich privilegiert wird, fehlt eine vergleichbare Förderung für freiwillige Einkäufe in die zweite Säule teilweise. Ein Teil der Lehre sieht darin eine Inkohärenz des Systems.
#6. Praxishinweise
N. 20 Bei der Gesetzgebung im Bereich der Sozialversicherungen ist stets zu prüfen, ob die vorgesehenen Massnahmen mit dem Drei-Säulen-Prinzip vereinbar sind. Reformen müssen die Balance zwischen den Säulen wahren und dürfen keine Säule strukturell schwächen.
N. 21 In der Rechtsanwendung ist die Koordination zwischen den Säulen zu beachten. Überentschädigungen sind zu vermeiden (→ Art. 69 ATSG), wobei die verfassungsrechtlich gewollte Ergänzungsfunktion der Säulen nicht unterlaufen werden darf.
N. 22 Für die Beratungspraxis ist entscheidend, dass Klientinnen und Klienten über alle drei Säulen informiert werden. Die optimale Altersvorsorge ergibt sich regelmässig aus dem koordinierten Einsatz aller drei Säulen. Insbesondere ist auf die steuerlichen Optimierungsmöglichkeiten bei der Säule 3a und die Bedeutung des BVG-Obligatoriums hinzuweisen.
N. 23 Bei internationalen Sachverhalten ist zu beachten, dass nur die erste und zweite Säule unter die Koordinationsregeln der bilateralen Abkommen und des Freizügigkeitsabkommens fallen. Die dritte Säule unterliegt grundsätzlich dem nationalen Recht des Wohnsitzstaates (→ BGE 140 II 364).