#1. Genèse
N. 1 La conception des trois piliers a été ancrée dans la Constitution fédérale par l'adoption de l'art. 34quater anc. Cst le 3 décembre 1972 (FF 1971 II 1585). Le message retient que la prévoyance vieillesse suisse doit reposer sur un système coordonné de sécurité de base étatique, de prévoyance professionnelle et d'autoprévoyance individuelle. La révision totale de la Constitution fédérale a repris cette conception de base sans modification à l'art. 111 Cst.
N. 2 Le constituant a voulu créer une structure claire pour l'assurance sociale suisse par l'ancrage explicite du principe des trois piliers. Le message relatif à l'initiative populaire sur l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 10 novembre 1971 soulignait que seule la conjugaison des trois piliers permet d'atteindre une prévoyance globale (FF 1971 II 1585, 1601).
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 111 Cst figure au 2e chapitre (« Buts sociaux, éducation et recherche ») du 3e titre de la Constitution fédérale. Il concrétise l'objectif social de → l'art. 41 al. 2 Cst (assurance sociale) et constitue le fondement constitutionnel des normes spéciales → art. 112 Cst (AVS/AI), → art. 112a Cst (prestations complémentaires), → art. 113 Cst (prévoyance professionnelle) et → art. 114 Cst (assurance-chômage).
N. 4 Contrairement à l'art. 41 Cst, qui en tant que norme programmatique ne fonde aucun droit subjectif, l'art. 111 Cst contient des directives structurelles contraignantes pour le législateur. Une partie de la doctrine souligne que l'art. 111 Cst ne représente pas seulement une norme de compétence, mais contient des principes d'aménagement matériels.
#3. Éléments constitutifs / contenu normatif
#a) Le principe des trois piliers (al. 1)
N. 5 L'art. 111 al. 1 Cst ancre les trois piliers comme structure porteuse de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité suisse. Selon une opinion doctrinale, ces piliers constituent des principes matériels d'organisation, qui complètent sur le fond la norme de compétence ou orientent matériellement le mandat confié au législateur.
N. 6 Le premier pilier (AVS/AI) doit selon la doctrine dominante garantir les besoins vitaux (Locher/Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4e éd. 2014, § 3 N. 12). Il repose sur le système de répartition et couvre obligatoirement l'ensemble de la population résidente.
N. 7 Le deuxième pilier (prévoyance professionnelle) doit, avec le premier pilier, permettre de maintenir le niveau de vie habituel de façon appropriée (Scartazzini/Hürzeler, Bundessozialversicherungsrecht, 4e éd. 2012, § 15 N. 3). Il fonctionne selon le système de capitalisation et est obligatoire pour les salariés disposant d'un revenu minimum déterminé.
N. 8 Le troisième pilier (prévoyance individuelle) complète les mesures collectives des deux premiers piliers selon les besoins individuels. Il se subdivise en prévoyance liée (pilier 3a) avec privilège fiscal et en prévoyance libre (pilier 3b) sans encouragement fiscal particulier (Valterio, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants, 2011, p. 45 ss).
#b) Limites constitutionnelles
N. 9 Selon une opinion doctrinale, l'art. 111 al. 1 Cst constitue « une limite constitutionnelle aux compétences du législateur dans le domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité ». Le législateur ne peut pas abandonner le principe des trois piliers ou vider complètement certains piliers (Tschudi, Die neue Bundesverfassung als Grundlage des Sozialversicherungsrechts, SZS 2001, 63, 71).
#c) Accomplissement durable des tâches (al. 2)
N. 10 La Confédération doit selon l'art. 111 al. 2 Cst veiller à l'accomplissement durable des tâches du premier et du deuxième pilier. Une partie de la doctrine y voit la volonté du constituant de mettre en évidence que les deux premiers piliers doivent, sur le long terme, remplir leur mission de manière coordonnée.
N. 11 L'accomplissement durable des tâches comprend selon la doctrine dominante tant la viabilité financière que la réalisation des objectifs matériels (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 789). La Confédération doit agir si le financement ou les objectifs de prestations sont menacés.
#d) Mesures fiscales (al. 3)
N. 12 L'art. 111 al. 3 Cst habilite la Confédération à obliger les cantons à accorder des privilèges fiscaux aux institutions de prévoyance et aux prestations de prévoyance. Cette compétence a été mise en œuvre aux art. 80 ss LPP et art. 81 ss LAVS (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N. 3712).
#e) Encouragement de la prévoyance individuelle (al. 4)
N. 13 L'encouragement de la prévoyance individuelle s'effectue « en collaboration avec les cantons » par la politique fiscale et de la propriété. Cette compétence coopérative souligne le caractère fédéraliste de la politique de prévoyance (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 892).
#4. Effets juridiques
N. 14 L'art. 111 Cst fonde une obligation législative de la Confédération. Le législateur doit aménager les trois piliers et assurer leur coordination. Un démantèlement complet d'un pilier serait contraire à la Constitution.
N. 15 L'art. 111 Cst ne fonde pas de droits subjectifs directs pour les individus. Les droits résultent des lois d'exécution (LAVS, LPP, OPP 3). La norme agit principalement comme garantie institutionnelle de droit objectif (Gächter, Grundstrukturen des schweizerischen Rechts der Sozialen Sicherheit, ZSR 2014 II 5, 42).
N. 16 Les cantons sont tenus de collaborer dans la politique fiscale et de la propriété (al. 4). Ils peuvent être contraints par le droit fédéral d'accorder des privilèges fiscaux aux institutions de prévoyance (al. 3).
#5. Controverses
N. 17 La force normative du principe des trois piliers est controversée. Alors que Tschudi (Das Drei-Säulen-Prinzip, SZS 1987, 1, 15) et Brühwiler (Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, p. 45) partent d'un lien constitutionnel strict, une opinion minoritaire soutient que le législateur dispose d'une large marge d'aménagement tant que la structure de base est préservée.
N. 18 La portée de « l'accomplissement durable des tâches » (al. 2) est également controversée. Une partie de la doctrine exige une obligation active de surveillance et d'intervention de la Confédération. D'autres auteurs soulignent la responsabilité primaire des partenaires sociaux dans le deuxième pilier et mettent en garde contre des interventions étatiques excessives.
N. 19 L'égalité de traitement fiscal des piliers est également controversée. Alors que la prévoyance liée (pilier 3a) est privilégiée fiscalement, un encouragement comparable fait parfois défaut pour les rachats volontaires dans le deuxième pilier. Une partie de la doctrine y voit une incohérence du système.
#6. Conseils pratiques
N. 20 Dans la législation dans le domaine des assurances sociales, il faut toujours examiner si les mesures prévues sont compatibles avec le principe des trois piliers. Les réformes doivent préserver l'équilibre entre les piliers et ne doivent pas affaiblir structurellement un pilier.
N. 21 Dans l'application du droit, il faut respecter la coordination entre les piliers. Les surassurances doivent être évitées (→ art. 69 LPGA), sans que la fonction complémentaire voulue constitutionnellement des piliers ne soit contournée.
N. 22 Pour la pratique du conseil, il est déterminant que les clients soient informés sur les trois piliers. La prévoyance vieillesse optimale résulte régulièrement de l'emploi coordonné des trois piliers. Il faut notamment attirer l'attention sur les possibilités d'optimisation fiscale du pilier 3a et l'importance de l'obligatoire LPP.
N. 23 Pour les situations internationales, il faut noter que seuls le premier et le deuxième pilier tombent sous les règles de coordination des accords bilatéraux et de l'accord sur la libre circulation. Le troisième pilier est en principe soumis au droit national de l'État de domicile (→ ATF 140 II 364).