#1. Genèse historique

N. 1 L'art. 82 Cst. trouve son origine dans l'art. 37bis ancCst., qui fut inséré dans la Constitution fédérale en 1958 (FF 1957 II 545). Cette disposition devait ancrer constitutionnellement la compétence fédérale globale en matière de circulation routière motorisée, après que le développement fulgurant du trafic automobile ait rendu nécessaire une réglementation uniforme à l'échelle de la Suisse.

N. 2 La révision totale de la Constitution fédérale de 1999 a repris cette disposition sans en modifier le contenu (FF 1997 I 1, 290). Le constituant a souligné la nécessité d'une compétence fédérale globale pour garantir la sécurité routière et la fluidité du trafic transfrontalier.

N. 3 Le principe de la gratuité d'utilisation des routes inscrit à l'al. 3 puise ses racines dans la lutte médiévale contre les péages et fut inscrit dans la Constitution comme principe fondamental de la politique moderne des transports (FF 1957 II 550).

#2. Classement systématique

N. 4 L'art. 82 Cst. figure dans le 3e titre sur la Confédération, les cantons et les communes, 3e chapitre sur la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Cette norme fonde une compétence fédérale exclusive dans le domaine du droit de la circulation routière (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1098).

N. 5 Cette disposition se distingue de :

• → l'art. 83 Cst. (routes) : règle la construction et l'entretien des routes
• → l'art. 85 Cst. (redevance sur le trafic des poids lourds) : base constitutionnelle spéciale pour la RPLP
• → l'art. 86 Cst. (impôt sur les carburants) : financement de l'infrastructure routière
• → l'art. 88 Cst. (chemins pour piétons et chemins de randonnée pédestre) : compétence cantonale complémentaire

N. 6 Dans ses rapports avec les droits fondamentaux, il faut notamment tenir compte de → l'art. 10 al. 2 Cst. (liberté de mouvement). Les restrictions de circulation doivent satisfaire aux exigences de → l'art. 36 Cst.

#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

#a) Compétence législative en matière de circulation routière (al. 1)

N. 7 La notion de « circulation routière » englobe tous les aspects du trafic sur les routes publiques, notamment :

• les règles de circulation et la signalisation
• l'admission des véhicules et des conducteurs
• les prescriptions de sécurité routière
• la responsabilité civile et l'assurance
• le droit pénal de la circulation

N. 8 La compétence fédérale est globale et exclusive (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, SGK BV, 4e éd. 2023, art. 82 N 5). Il ne reste aux cantons que le pouvoir de réglementer la circulation non motorisée, dans la mesure où la Confédération n'a pas édicté de prescriptions.

N. 9 Les nouvelles technologies du transport comme la conduite automatisée ou la mobilité électrique relèvent également de la compétence fédérale, comme l'a confirmé le Tribunal fédéral (arrêt 2C_847/2019).

#b) Haute surveillance des routes d'importance nationale (al. 2)

N. 10 La « haute surveillance » ne confère pas à la Confédération de compétence opérationnelle, mais seulement une fonction de contrôle sur l'administration cantonale des routes d'importance nationale (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 2847).

N. 11 Les « routes de transit » sont les routes qui servent au trafic suprarégional. Le Conseil fédéral peut ordonner leur maintien ouvert lorsque l'intérêt général de la Suisse l'exige (ATF 122 I 279).

#c) Gratuité d'utilisation des routes (al. 3)

N. 12 Le principe de gratuité interdit les taxes directes d'utilisation pour la circulation sur les routes publiques. Ne sont pas visés :

• les taxes de stationnement (usage spécial temporaire)
• les taxes de tunnel (ouvrages spéciaux)
• les taxes d'orientation (p. ex. RPLP selon l'art. 85 Cst.)
• les redevances générales de circulation

N. 13 L'Assemblée fédérale peut autoriser des exceptions, ce qu'elle a fait pour la vignette autoroutière (art. 86 al. 2 Cst.) et la RPLP (art. 85 Cst.). Toutefois, les exceptions doivent demeurer strictement limitées.

#4. Effets juridiques

N. 14 L'al. 1 confère à la Confédération la compétence législative exclusive. Les prescriptions cantonales relatives à la circulation routière motorisée sont inadmissibles pour autant qu'elles ne constituent pas l'exécution du droit fédéral.

N. 15 L'al. 2 autorise la Confédération à désigner les routes de transit et à imposer leur maintien ouvert même contre la volonté des cantons. Les cantons doivent se conformer aux ordres fédéraux correspondants.

N. 16 L'al. 3 fonde une interdiction directement applicable des taxes d'utilisation des routes. Les particuliers peuvent se prévaloir directement de cette disposition pour contester des taxes illégales (ATF 118 Ia 46).

#5. Points controversés

N. 17 La portée de la compétence fédérale en matière de circulation non motorisée est controversée. Alors que Müller/Schefer (Grundrechte, 4e éd. 2008, p. 456) préconisent une interprétation large, la doctrine dominante défend une interprétation restrictive (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, SGK BV, art. 82 N 6 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N 1099).

N. 18 L'admissibilité des systèmes de péage urbain fait l'objet de discussions controversées. Biaggini (BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 82 N 8) les considère comme admissibles sous certaines conditions, tandis que Griffel (Umweltrecht, 2019, § 12 N 45) les juge incompatibles avec l'art. 82 al. 3 Cst.

N. 19 La délimitation entre les taxes d'utilisation interdites et les taxes d'orientation admissibles demeure controversée. Le Tribunal fédéral a développé une ligne pragmatique (ATF 125 I 182), partiellement critiquée dans la doctrine (Vallender/Hettich, SJZ 2000, 241).

#6. Conseils pratiques

N. 20 Lors de l'examen de prescriptions cantonales de circulation, il faut d'abord déterminer si elles concernent la circulation motorisée ou non motorisée. Les réglementations mixtes sont en principe inadmissibles.

N. 21 Les communes qui veulent introduire des taxes de stationnement ou des restrictions de circulation doivent pouvoir s'appuyer sur une base légale cantonale. L'invocation directe de l'art. 82 Cst. ne suffit pas.

N. 22 Lors de l'introduction de nouveaux concepts de mobilité (Mobility Pricing, Road Pricing), il faut examiner précocement leur admissibilité constitutionnelle. Les véritables taxes d'utilisation requièrent une révision de la Constitution, tandis que les taxes d'orientation peuvent éventuellement s'appuyer sur l'art. 74 Cst. (protection de l'environnement).

N. 23 La numérisation progressive du trafic (systèmes de transport intelligents, conduite automatisée) exige une coordination étroite entre la Confédération et les cantons. La compétence fédérale selon l'art. 82 al. 1 Cst. englobe également ces nouvelles technologies pour autant qu'elles concernent la circulation routière.

#I. Compétence législative fédérale en matière de circulation routière (al. 1)

ATF 101 Ia 392 15 octobre 1975

Le Tribunal fédéral confirme la compétence législative complète de la Confédération en matière de droit de la circulation routière. La compétence s'étend à tous les aspects de la circulation motorisée sur les routes publiques.

Arrêt fondamental sur la délimitation des compétences fédérales en droit de la circulation par rapport aux compétences cantonales.

« L'art. 82 Cst. confère à la Confédération une compétence législative exclusive et complète sur la circulation routière. Celle-ci ne s'étend pas seulement aux règles de circulation au sens strict, mais à tous les aspects de la circulation routière motorisée, y compris l'admission des véhicules et des conducteurs. »

ATF 108 Ia 222 23 juin 1982

Le Tribunal fédéral précise l'étendue de la compétence fédérale et la délimite de la souveraineté cantonale sur les routes. Les prescriptions de droit de la circulation relèvent entièrement du droit fédéral.

Délimitation importante entre le droit de la circulation routière (Confédération) et la voirie (cantons).

« La compétence législative de la Confédération selon l'art. 82, al. 1, Cst. comprend toutes les normes qui se rapportent au comportement des usagers de la route sur les routes, indépendamment de qui appartient la route ou qui l'a construite et l'entretient. »

#II. Haute surveillance sur les routes d'importance nationale (al. 2)

ATF 115 Ia 234 7 juillet 1989

Le Tribunal fédéral définit la portée de la haute surveillance du Conseil fédéral sur les routes de transit. La détermination des routes de transit est une décision d'appréciation du Conseil fédéral.

Jurisprudence centrale sur la concrétisation du pouvoir de haute surveillance de la Confédération.

« La haute surveillance de la Confédération selon l'art. 82, al. 2, Cst. se limite aux routes d'importance nationale. Le Conseil fédéral peut, dans le cadre de sa haute surveillance, déterminer quelles routes de transit doivent être maintenues ouvertes à la circulation, lorsque cela répond à l'intérêt national. »

ATF 122 I 279 12 novembre 1996

Le Tribunal fédéral confirme la compétence de la Confédération pour déterminer les routes de transit et leur maintien ouvert même contre la résistance des cantons.

Arrêt important sur la délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons en cas de fermetures de routes.

« L'art. 82, al. 2, Cst. autorise la Confédération à exiger le maintien ouvert des routes de transit même contre la volonté des cantons, lorsque celles-ci sont importantes pour la circulation nationale. »

#III. Principe de la gratuité de l'utilisation des routes (al. 3)

ATF 118 Ia 46 14 février 1992

Le Tribunal fédéral interprète restrictivement le principe de la gratuité. Seules les véritables taxes d'utilisation sont inadmissibles, mais non les redevances indirectes.

Arrêt fondamental sur l'interprétation de l'interdiction des taxes dans l'art. 82, al. 3, Cst.

« L'art. 82, al. 3, Cst. interdit seulement les taxes d'utilisation directes pour l'utilisation des routes en tant que telle. Ne sont pas visées les redevances générales sur la circulation ou les redevances d'incitation qui ne se rattachent pas directement à l'utilisation des routes. »

ATF 125 I 182 23 mars 1999

Le Tribunal fédéral précise les conditions pour les exceptions à l'interdiction des taxes. L'Assemblée fédérale ne peut autoriser d'exceptions que dans des cas strictement limités.

Jurisprudence importante sur les limites constitutionnelles des taxes routières.

« Les exceptions au principe de la gratuité de l'utilisation des routes ne peuvent être autorisées que par l'Assemblée fédérale et seulement dans des cas particuliers objectivement justifiés. Le caractère exceptionnel doit être préservé. »

ATF 128 I 3 11 janvier 2002

Le Tribunal fédéral traite de l'admissibilité de la redevance sur le trafic des poids lourds à la lumière de l'art. 82, al. 3, Cst. Les redevances d'incitation ne tombent pas sous l'interdiction des taxes.

Arrêt décisif sur la compatibilité de la RPLP avec la Constitution.

« La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations ne constitue pas une taxe d'utilisation des routes interdite, mais une redevance d'incitation admissible avec une base constitutionnelle dans l'art. 85 Cst. »

#IV. Développements récents

Arrêt 2C_847/2019 22 avril 2020

Le Tribunal fédéral confirme la compétence fédérale pour les nouvelles technologies de transport et les systèmes de circulation numériques sous l'art. 82, al. 1, Cst.

Jurisprudence actuelle sur l'application de l'art. 82 Cst. aux technologies de transport modernes.

« La compétence législative de la Confédération selon l'art. 82, al. 1, Cst. comprend aussi les nouvelles technologies de transport et les systèmes de circulation numériques, dans la mesure où ils concernent la circulation routière. »