#1. Genèse
N. 1 L'art. 83 Cst. fut introduit lors de la révision totale de la Constitution fédérale en 1999 et remplaça l'ancienne disposition de l'art. 36ter aCst. (RO 1958 770). La disposition codifia la compétence fédérale en matière de routes nationales qui existait déjà depuis 1958 et qui remontait originellement à un additif constitutionnel du 6 juillet 1958 (FF 1958 I 1165, 1170). L'article constitutionnel forme avec la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN, RS 725.11) la base du réseau suisse de routes nationales.
N. 2 La révision totale de 1999 n'apporta aucune modification matérielle par rapport à l'art. 36ter aCst. Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale précisa que la compétence fédérale en matière de routes nationales devait être reprise sans changement (FF 1997 I 1, 252). La formulation fut seulement modernisée sur le plan linguistique et intégrée systématiquement dans la section sur les travaux publics et les transports.
N. 3 Avec la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) au 1er janvier 2008, la Confédération assuma la responsabilité complète des routes nationales. Cela signifia un désenchevêtrement des compétences auparavant partagées entre la Confédération et les cantons (FF 2001 2291, 2365). Les cantons furent libérés de leur obligation de cofinancement, tandis que la Confédération assumait la responsabilité exclusive de la planification, de la construction, de l'exploitation et de l'entretien.
#2. Insertion systématique
N. 4 L'art. 83 Cst. se trouve dans le 3e titre sur la Confédération, les cantons et les communes, au 3e chapitre sur les compétences de la Confédération et appartient à la 7e section sur les travaux publics et les transports. La disposition est en lien systématique étroit avec l'art. 82 Cst. (circulation routière), l'art. 84 Cst. (trafic de transit à travers les Alpes) et l'art. 86 Cst. (impôt sur la consommation de carburants).
N. 5 La compétence de la Confédération en matière de routes selon l'art. 83 Cst. constitue une exception au principe de la souveraineté cantonale en matière de construction routière. Alors que les cantons sont en principe compétents pour toutes les routes, l'art. 83 Cst. fonde une compétence fédérale exclusive pour les routes nationales. Cette position systématique souligne le caractère des routes nationales comme tâche fédérale d'importance nationale.
N. 6 L'art. 83 Cst. doit en outre être lu dans le contexte des dispositions relatives au droit de l'environnement, en particulier les art. 73 Cst. (développement durable), 74 Cst. (protection de l'environnement) et 78 Cst. (protection de la nature et du paysage). La jurisprudence a souligné à plusieurs reprises que les projets de routes nationales exigent une pesée d'intérêts complète incluant tous les biens constitutionnels pertinents (ATF 119 Ib 458 consid. 6a ; ATF 135 II 238 consid. 3.2).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 7 L'alinéa 1 établit une responsabilité commune de la Confédération et des cantons pour une infrastructure routière suffisante « dans toutes les parties du pays ». Cette obligation de garantie est de nature programmatique et ne fonde aucun droit subjectif. La notion juridique indéterminée « suffisante » laisse aux autorités une marge d'appréciation considérable (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1285).
N. 8 La formulation « dans toutes les parties du pays » renvoie à l'objectif constitutionnel du service de base et est en lien avec l'art. 2 al. 2 Cst. (développement équilibré) ainsi qu'avec l'art. 35 al. 2 Cst. Elle oblige la Confédération and les cantons à prendre en compte les régions périphériques dans la planification routière (Griffel, Verkehrsverfassungsrecht, dans : Müller [éd.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, vol. IV, 2008, p. 27).
N. 9 L'alinéa 2 phrase 1 fonde la compétence fédérale exclusive pour le réseau de routes nationales. La notion de « réseau » implique un système cohérent de routes d'importance nationale. La concrétisation s'effectue par l'arrêté fédéral sur le réseau de l'Assemblée fédérale selon l'art. 11 LRN. Les autorités sont liées par cet arrêté sur le réseau (ATF 119 Ib 458 consid. 6a).
N. 10 L'alinéa 2 phrase 2 concrétise la responsabilité fédérale par la triade « construire, exploiter et entretenir ». Cette compétence globale inclut la planification, l'établissement de projets et le financement (Häner, Strassenrecht, dans : Müller [éd.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, vol. IV, 2008, p. 180). L'exploitation comprend aussi la gestion du trafic et les mesures de sécurité sur les routes nationales.
N. 11 L'alinéa 2 phrase 3 établit l'obligation complète de prise en charge des coûts par la Confédération. Cette responsabilité financière découle de la compétence matérielle exclusive et distingue les routes nationales des autres tâches d'infrastructure avec financement partagé (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3285).
N. 12 L'alinéa 2 phrase 4 permet la transmission de tâches à des « organismes publics, privés ou mixtes ». Cette possibilité de délégation permet les partenariats public-privé et l'intégration d'acteurs privés, la responsabilité demeurant chez la Confédération. La transmission s'effectue typiquement par des conventions de prestations selon l'art. 49a LRN.
#4. Effets juridiques
N. 13 L'art. 83 al. 1 Cst. ne fait découler aucune obligation exécutoire de développer le réseau routier. La disposition ne fonde ni droits subjectifs ni prétention à certains standards de développement. Il s'agit plutôt d'un mandat constitutionnel qui laisse aux autorités politiques une large marge de manœuvre.
N. 14 L'art. 83 al. 2 Cst. fonde en revanche une compétence fédérale exclusive avec les effets juridiques suivants : la Confédération seule est compétente pour la planification, la construction, l'exploitation et l'entretien des routes nationales. Les cantons n'ont plus de compétences propres, mais sont obligés de collaborer à la planification (art. 11 ss LRN). Ils peuvent en outre être chargés de tâches d'exploitation (art. 49a LRN).
N. 15 La responsabilité de financement de la Confédération est globale. Tous les coûts pour la réalisation et l'exploitation des routes nationales sont pris en charge par la Confédération, y compris les coûts pour l'acquisition de terrains, les indemnités d'expropriation et les mesures de remplacement (Griffel, Verkehrsverfassungsrecht, 2008, p. 42 ss). Le financement s'effectue prioritairement via le financement spécial de la circulation routière selon l'art. 86 Cst.
N. 16 La possibilité de délégation selon l'al. 2 phrase 4 ne change rien à la responsabilité de la Confédération. Même en cas de transmission de tâches, la Confédération reste responsable de l'accomplissement conforme et doit exercer la surveillance (Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, vol. 1, 2e éd. 2002, N 156).
#5. Points controversés
N. 17 Étendue de l'obligation de garantie selon l'al. 1 : Dans la doctrine, il est controversé dans quelle mesure l'art. 83 al. 1 Cst. fonde une obligation de développer l'infrastructure routière. Alors qu'une partie de la doctrine souligne qu'aucune prescription de contenu ne peut être tirée de la disposition constitutionnelle, d'autres auteurs défendent la position que des obligations plus concrètes peuvent découler de l'interaction avec d'autres dispositions constitutionnelles (SG Komm. BV-Lendi, Art. 83 N. 24).
N. 18 Rapport avec la politique de report : Le rapport de tension entre la compétence de construction routière et la politique de report selon l'art. 84 Cst. est discuté de manière controversée. Une partie de la doctrine précise que la politique de report n'est pas prescrite constitutionnellement en dehors de la région alpine, mais peut s'appuyer sur l'interaction des dispositions constitutionnelles. D'autres auteurs voient dans les art. 73 et 74 Cst. des restrictions plus étendues de la compétence de construction routière (Sollberger, Konvergenzen und Divergenzen im Landverkehrsrecht, 2003, p. 89).
N. 19 Prétention à un standard de développement : Il est controversé si de l'art. 83 Cst. découle une prétention à un certain standard de développement des routes nationales. Une partie de la doctrine nie une prétention au développement et au standard de sécurité les plus élevés possibles. À l'inverse, Lendi (SG Komm. BV, Art. 83 N. 24) argumente que lors de goulets d'étranglement existants, des prétentions à des améliorations pourraient tout à fait exister.
N. 20 Deuxième tube au Gothard : L'admissibilité constitutionnelle d'un deuxième tube routier au Gothard fut longtemps controversée. Alors que les critiques voyaient une violation de l'art. 84 Cst. (protection des Alpes), les partisans argumentaient avec l'obligation de garantie selon l'art. 83 Cst. Le Tribunal fédéral n'a pas encore tranché définitivement cette question. La votation populaire du 28 février 2016 a approuvé le deuxième tube pour des raisons de sécurité (Kern, Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr, AJP 2012, 1285 ss).
#6. Indications pratiques
N. 21 Lors de la planification de projets de routes nationales, il faut procéder à une pesée d'intérêts précoce et globale. Le Tribunal administratif fédéral exige une « considération globale de la situation d'ensemble » incluant tous les intérêts publics et privés concernés (arrêt A-5466/2008 du 3.6.2009 consid. 4.3 ; arrêt A-5843/2022 du 23.6.2023 consid. 7.2).
N. 22 L'étude d'impact sur l'environnement (EIE) est obligatoire pour tous les projets plus importants de routes nationales. Il faut notamment prendre en compte la protection contre le bruit, la protection de l'air et la protection de la nature. Le Tribunal fédéral a clarifié que même pour les projets d'infrastructure ancrés constitutionnellement, il faut procéder à une EIE complète (ATF 119 Ib 458 consid. 8d).
N. 23 Lors de la transmission de tâches d'exploitation à des tiers selon l'al. 2 phrase 4, il faut conclure des conventions de prestations claires. La responsabilité pour la garantie de la sécurité du trafic et le respect des prescriptions environnementales demeure chez la Confédération. L'OFROU a édicté des directives correspondantes (Directive OFROU 16010).
N. 24 Les expropriations pour projets de routes nationales s'effectuent selon la loi sur l'expropriation. Il faut noter que l'acquisition de terrains pour un remplacement réel aux agriculteurs concernés vaut comme tâche publique et ne déclenche donc pas de droit de préemption agricole (ATF 90 II 62). Lors de procédures de remaniement parcellaire, les procédures cantonales doivent être coordonnées avec le droit des routes nationales (ATF 97 I 715).