#1. Genèse

N. 1 L'actuelle norme constitutionnelle sur la redevance sur le trafic des poids lourds de l'art. 85 Cst. remonte à l'art. 36quater ancCst., adopté le 20 février 1994 par le peuple et les cantons avec 67,1% de votes favorables (FF 1994 II 1194). Cette disposition constitutionnelle a créé la base pour le passage d'une redevance forfaitaire à une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP). L'article constitutionnel faisait partie de l'initiative des Alpes et visait une imputation des coûts externes du trafic lourd selon le principe de causalité.

N. 2 Le message du 24 mai 1993 (FF 1993 II 773) soulignait trois objectifs principaux : premièrement l'internalisation des coûts externes selon le principe de causalité, deuxièmement la promotion du report du trafic de la route vers le rail, et troisièmement la création de conditions de concurrence équitables entre les modes de transport. La révision constitutionnelle de 1999 a repris le contenu matériel de l'art. 36quater ancCst. sans modification dans l'art. 85 Cst. (FF 1997 I 1).

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 85 Cst. se trouve dans le 3e titre (Confédération, cantons et communes), 5e chapitre (Travaux publics et transports) de la Constitution fédérale. La norme forme avec les art. 82–88 Cst. le fondement constitutionnel de la politique suisse des transports. Elle entretient un lien systématique étroit avec → l'art. 84 Cst. (Trafic de transit à travers les Alpes) et → l'art. 86 Cst. (Utilisation des redevances pour des tâches et des dépenses liées à la circulation routière).

N. 4 La redevance sur le trafic des poids lourds est une redevance d'incitation avec des objectifs fiscaux secondaires. Elle se distingue de l'impôt sur les huiles minérales (→ art. 86 al. 1 Cst.) par son lien direct avec les prestations kilométriques et les émissions polluantes. Contrairement aux impôts classiques, il existe une affectation du produit selon l'al. 2.

#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

#3.1 Compétence fédérale (al. 1)

N. 5 La compétence de perception de la Confédération est conçue comme une « disposition facultative ». La Confédération n'est pas obligée, mais autorisée à percevoir une redevance sur le trafic des poids lourds. La compétence est globale et exclut les redevances cantonales sur le trafic des poids lourds.

N. 6 La redevance peut être perçue « en fonction des prestations ou de la consommation ». En fonction des prestations signifie un calcul selon les kilomètres parcourus, en fonction de la consommation selon la consommation de carburant. La LRPL a opté pour une combinaison : kilomètres parcourus multipliés par un tarif dépendant du poids et des émissions (art. 6 LRPL).

#3.2 Principe de couverture des coûts

N. 7 Le trafic lourd doit occasionner des coûts à la collectivité qui « ne sont pas couverts par d'autres prestations ou redevances ». Ceci comprend aussi bien les coûts d'infrastructure que les coûts externes comme les coûts environnementaux, sanitaires et d'accidents (FF 1993 II 792).

N. 8 Le concept de coûts externes est controversé. Le Tribunal fédéral a décidé dans l'ATF 136 II 337 que les coûts externes « atypiques » comme les coûts de congestion sont également saisis. Heuck critique cette interprétation large et argumente que les coûts de congestion sont des coûts internes au trafic qui ne sont pas externalisables (Heuck, URP 2010, 542). La doctrine dominante suit toutefois la jurisprudence du Tribunal fédéral.

#3.3 Affectation (al. 2)

N. 9 Le produit net doit être utilisé pour « les coûts liés au transport terrestre ». Cette formulation ouverte permet une utilisation large, non seulement pour l'infrastructure routière, mais aussi pour l'infrastructure ferroviaire, la protection contre le bruit ou la sécurité routière.

#3.4 Part cantonale (al. 3)

N. 10 La participation obligatoire des cantons au produit net tient compte de leur responsabilité pour de grandes parties du réseau routier. Les « effets particuliers dans les régions de montagne et périphériques » se réfèrent à la charge disproportionnée de ces régions par le trafic de transit (FF 1993 II 809).

#4. Conséquences juridiques

N. 11 L'art. 85 Cst. ne fonde aucun droit ou obligation subjectif immédiat. La norme constitutionnelle nécessite une concrétisation par la LRPL et l'ORPL. Pour l'individu, l'obligation de payer la redevance ne naît qu'avec la législation d'exécution (art. 3 LRPL).

N. 12 L'affectation selon l'al. 2 est justiciable. Une utilisation contraire à l'affectation des produits de la RPLP peut être attaquée en justice. Les cantons ont un droit constitutionnel à une participation au produit net selon l'al. 3.

#5. Points de controverse

N. 13 Portée des coûts externes : La controverse sur l'inclusion des coûts de congestion comme coûts externes perdure. Tandis qu'Epiney/Gruber (URP 1999, 612 ss) et le Tribunal fédéral représentent une interprétation large, Heuck (URP 2010, 537) et certaines parties de l'économie des transports plaident pour une interprétation plus restrictive.

N. 14 Rapport à l'accord sur les transports terrestres : Il est controversé de savoir dans quelle mesure l'accord sur les transports terrestres avec l'UE restreint la liberté tarifaire de la Confédération. Sollberger/Epiney (Verkehrspolitische Gestaltungsspielräume, 2001, 89) voient des contraintes considérables, tandis que la pratique administrative part de marges de manœuvre plus importantes.

#6. Indications pratiques

N. 15 Lors de l'application de la LRPL, il faut observer la jurisprudence sur la mise en danger de la redevance (art. 20 LRPL). L'ATF 132 IV 40 précise que déjà la non-déclaration par négligence d'une remorque est punissable. Le bon fonctionnement de l'appareil de saisie ne dispense pas de l'obligation de déclaration.

N. 16 Pour le transport combiné non accompagné, des possibilités de remboursement existent (art. 9 ORPL). Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral (ATAF 2018 III/3), les containers de bureaux sont également éligibles au remboursement. La longueur minimale de 5,5 mètres est impérative.

N. 17 Les tarifs RPLP sont adaptés périodiquement. Les augmentations nécessitent une adaptation de l'ORPL par le Conseil fédéral. La limite supérieure résulte du principe de couverture des coûts de l'art. 7 LRPL en liaison avec l'art. 85 al. 1 Cst.

#Bases constitutionnelles et fixation des tarifs RPLP

#Principe de couverture des coûts et coûts externes

ATF 136 II 337 du 19 avril 2010 — Redevance poids lourds liée aux prestations ; couverture des coûts et coûts externes

Le Tribunal fédéral confirme la compétence constitutionnelle de percevoir la RPLP et clarifie l'application du principe de couverture des coûts. L'art. 85 Cst. permet la perception d'une redevance liée aux prestations ou à la consommation sur le trafic lourd, pour autant que celui-ci occasionne à la collectivité des coûts qui ne sont pas déjà couverts par d'autres prestations ou redevances. Le principe de couverture des coûts de l'art. 7 LRPL limite la RPLP aux coûts d'infrastructure non couverts et aux coûts externes du trafic lourd.

« Avec l'art. 36quater de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.), approuvé lors de la votation populaire du 20 février 1994, le constituant a créé la compétence pour percevoir sur le trafic lourd une redevance liée aux prestations ou à la consommation (RPLP). Celle-ci remplace l'ancienne redevance poids lourds forfaitaire. »

ATF 136 II 337 (suite) — Coûts d'embouteillage comme coûts externes

Le Tribunal fédéral qualifie les coûts d'embouteillage de coûts externes au sens de l'art. 7 LRPL. Apparaissent comme externes tous les coûts occasionnés par le trafic lourd et non couverts qui se produisent en dehors du trafic lourd. Les coûts d'embouteillage occasionnés par le trafic lourd chez d'autres usagers de la route constituent des coûts externes, car ils ne sont pas supportés par les responsables eux-mêmes.

« Pour apprécier s'il s'agit de coûts internes ou externes, l'optique déterminante ne peut pas être celle du trafic routier dans son ensemble, mais uniquement celle du trafic lourd ou du collectif des catégories de véhicules saisies par la redevance poids lourds. »

#Compétence tarifaire et légalité de l'ordonnance

Arrêt 2A.71/2003 du 6 février 2004 — Taxation RPLP ; droit de procédure

Le Tribunal fédéral examine l'application des dispositions RPLP aux cas de taxation concrets. Le contrôle des dispositions d'ordonnance du Conseil fédéral relatives à la RPLP n'a lieu qu'en cas de dépassements manifestes des compétences légales ou d'inconstitutionnalité. Le Conseil fédéral dispose d'une large marge d'appréciation dans la fixation des tarifs.

Arrêt 2C_423/2014 du 30 juillet 2015 — Transport combiné non accompagné ; remboursement

Le Tribunal fédéral confirme la réglementation du remboursement pour la RPLP en cas de transport combiné non accompagné. Le remboursement forfaitaire selon l'art. 9 ORPL sert au transfert du trafic de la route au rail et est conforme à la Constitution. Les conteneurs doivent présenter une longueur minimale de 5,5 mètres.

« Le remboursement de la RPLP pour le pré- et post-acheminement du transport combiné non accompagné vise à améliorer les conditions-cadre du rail sur le marché des transports et à faire transporter davantage de marchandises par le train. »

#Droit pénal et exécution de la RPLP

#Mise en danger de la redevance poids lourds

ATF 132 IV 40 du 6 décembre 2005 — Mise en danger de la RPLP ; déclaration de remorque

Le Tribunal fédéral clarifie l'infraction de mise en danger de la redevance selon l'art. 20 al. 1 LRPL. Le conducteur de véhicule qui omet intentionnellement ou par négligence de déclarer la remorque transportée à l'appareil de saisie remplit l'infraction de mise en danger de la redevance. Le fonctionnement conforme de l'appareil de saisie ne décharge pas le conducteur de véhicule de son obligation de déclaration.

« Le conducteur de véhicule qui, au mépris de l'art. 17 al. 1 ORPL, omet intentionnellement ou par négligence de déclarer la remorque transportée à l'appareil de saisie remplit l'infraction de mise en danger de la redevance selon l'art. 20 al. 1 LRPL. »

#Procédure de contrôle et demandes supplémentaires

Arrêt A-309/2016 du 14 juin 2016 (TAF) — Redevance poids lourds forfaitaire ; droit de procédure

Le Tribunal administratif fédéral confirme la compétence de l'administration des douanes au contrôle ultérieur et à la demande supplémentaire de la RPLP. Les décisions d'opposition de la Direction générale des douanes concernant l'exécution des dispositions RPLP sont sujettes au recours devant le Tribunal administratif fédéral selon l'art. 23 al. 4 LRPL.

#Jurisprudence du droit administratif

#Responsabilité solidaire et obligation de redevance

Arrêt A-1735/2006 du 31 mars 2008 (TAF) — Taxation RPLP ; questions de procédure

Le Tribunal administratif fédéral clarifie les aspects procéduraux de la perception de la RPLP. La redevance est perçue sur les véhicules à moteur et remorques lourds suisses et étrangers pour le transport de marchandises et de personnes. Pour les véhicules étrangers, outre le détenteur, le conducteur du véhicule est également assujetti à la redevance.

#Procédure de remboursement

Arrêt ATAF 2018 III/3 du 24 septembre 2018 (TAF) — Conteneur de bureau ; transport combiné non accompagné

Le Tribunal administratif fédéral élargit la notion de conteneur pour les remboursements RPLP. Les conteneurs de bureau utilisés comme bureau mobile sont considérés comme conteneurs au sens de l'art. 9 al. 1 ORPL. Le remboursement forfaitaire de la RPLP dans le pré- et post-acheminement du transport combiné non accompagné doit donc être accordé aussi pour les conteneurs de bureau.

« Les 'conteneurs de bureau' - donc les conteneurs utilisés comme bureau mobile - sont des 'conteneurs' au sens de l'art. 9 al. 1 ORPL. Le remboursement forfaitaire de la redevance poids lourds liée aux prestations doit donc être accordé pour les 'conteneurs de bureau'. »

Arrêt A-2495/2017 du 24 septembre 2018 (TAF) — Remboursement TCN ; délais de procédure

Le Tribunal administratif fédéral confirme les droits au remboursement pour le transport combiné non accompagné et clarifie les délais de procédure correspondants. Les demandes de remboursement doivent être déposées en temps voulu et satisfaire aux conditions légales.

#Développements récents

#Décisions de prestation supplémentaire et contrôle des normes

Arrêt 2C_422/2014 du 18 juillet 2015 — Décision de prestation supplémentaire ; contrôle concret des normes

Le Tribunal fédéral confirme la compétence au contrôle concret des normes dans les litiges RPLP. Les décisions de prestation supplémentaire selon l'art. 12 LCR peuvent être examinées dans le cadre de procédures RPLP. L'Administration fédérale des douanes est habilitée à une demande supplémentaire si la taxation originale était trop basse.

Arrêts 2C_424/2014 et 2C_425/2014 du 18 juillet 2015 — Cas parallèles aux décisions de prestation supplémentaire

Le Tribunal fédéral traite dans plusieurs procédures parallèles des questions des décisions de prestation supplémentaire pour la RPLP. La jurisprudence uniforme confirme la légalité de la procédure des autorités avec des bases juridiques correctes.

#Bilan de la jurisprudence

La jurisprudence relative à l'art. 85 Cst. confirme l'ancrage constitutionnel de la RPLP comme instrument pour la vérité des coûts dans les transports. Le Tribunal fédéral reconnaît la large marge d'appréciation du Conseil fédéral dans la fixation des tarifs et confirme l'inclusion des coûts d'embouteillage comme coûts externes. Les réglementations de remboursement pour le transport combiné sont jugées conformes à la Constitution et opportunes du point de vue de la politique des transports. Dans le domaine de l'exécution, se développe une jurisprudence différenciée sur les infractions pénales, le droit de procédure et les compétences de contrôle de l'administration des douanes.