1Der Bund trifft Massnahmen zum Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten.
2Er erlässt Vorschriften über die Rechtsmittel, welche die Konsumentenorganisationen ergreifen können. Diesen Organisationen stehen im Bereich der Bundesgesetzgebung über den unlauteren Wettbewerb die gleichen Rechte zu wie den Berufs- und Wirtschaftsverbänden.
3Die Kantone sehen für Streitigkeiten bis zu einem bestimmten Streitwert ein Schlichtungsverfahren oder ein einfaches und rasches Gerichtsverfahren vor. Der Bundesrat legt die Streitwertgrenze fest.
Art. 97 BV verpflichtet den Bund zum Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten. Diese Verfassungsbestimmung betrifft alle Personen, die Waren oder Dienstleistungen für private Zwecke kaufen – nicht für das Geschäft oder den Beruf (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 3-5).
Der Artikel enthält drei Hauptregeln: Erstens muss der Bund Massnahmen zum Konsumentenschutz treffen. Dies geschieht durch Gesetze wie das Konsumkreditgesetz (Art. 3 KKG), das Lebensmittelgesetz (Art. 1 lit. a LMG) oder das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (Art. 10 Abs. 2 lit. b UWG). Zweitens erhalten Konsumentenorganisationen das Recht, vor Gericht zu klagen, wenn Unternehmen gegen das Wettbewerbsrecht verstossen. Diese Verbände haben dieselben Rechte wie Berufsverbände. Drittens müssen die Kantone bei kleineren Streitigkeiten schnelle und einfache Gerichtsverfahren anbieten.
Das Bundesgericht hat klargestellt, dass niemand ein Grundrecht auf Konsum hat (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 7). Die Verfassung gibt dem Bund aber den Auftrag, strukturelle Ungleichgewichte zwischen Anbietern und Konsumenten zu korrigieren (Brunner, SJZ 2001, 241).
Ein praktisches Beispiel: Wer einen Konsumkredit über 15'000 Franken aufnimmt, ist durch spezielle Vorschriften geschützt. Die Bank muss schriftlich über alle Kosten informieren und eine Bedenkzeit gewähren. Bei Streitigkeiten bis zu 30'000 Franken (Art. 243 ZPO) können Konsumenten ein vereinfachtes Gerichtsverfahren wählen, das günstiger und schneller ist als das ordentliche Zivilverfahren.
Der Konsumentenschutz ergänzt die freie Marktwirtschaft, indem er faire Spielregeln durchsetzt und schwächere Markteilnehmer schützt (Koller-Tumler, Grundlagen des Konsumentenschutzes, 12 ff.).
Art. 97 BV basiert auf dem Vorgängerartikel 31sexies der alten Bundesverfassung (aBV), der 1981 durch Volksabstimmung eingefügt wurde (BBl 1981 II 745). Die Aufnahme des Konsumentenschutzes in die Verfassung erfolgte als Reaktion auf die zunehmende Komplexität der Konsumgütermärkte und das strukturelle Informationsungleichgewicht zwischen Anbietern und Konsumenten (Favre-Bulle, AJP 1993, 265). Bei der Totalrevision 1999 wurde die Bestimmung inhaltlich weitgehend unverändert als Art. 97 in die neue Bundesverfassung übernommen, jedoch systematisch den Wirtschaftsbestimmungen zugeordnet (BBl 1997 I 317).
Art. 97 BV findet sich im 3. Kapitel (Wirtschaftsordnung) des 3. Titels (Bund, Kantone und Gemeinden) der Bundesverfassung. Die Bestimmung steht in engem systematischem Zusammenhang mit → Art. 95 Abs. 1 BV (privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit) und → Art. 96 Abs. 2 lit. a BV (Wettbewerbspolitik). Diese Einordnung unterstreicht, dass der Konsumentenschutz als integraler Bestandteil der schweizerischen Wirtschaftsordnung verstanden wird, nicht als deren Gegenpol (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 3). Die Norm ergänzt die grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates (→ Art. 35 BV) im spezifischen Kontext der Konsumentenbeziehungen und konkretisiert die Sozialziele (↔ Art. 41 BV) im Bereich der Marktwirtschaft.
Art. 97 BV enthält drei distinkte Regelungsbereiche. Absatz 1 statuiert eine allgemeine Schutzpflicht des Bundes zugunsten der Konsumentinnen und Konsumenten. Der Begriff «Konsument» umfasst dabei natürliche und juristische Personen, die Waren oder Dienstleistungen für private Zwecke erwerben, im Gegensatz zur gewerblichen oder beruflichen Nutzung (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 3-5). Die «Massnahmen» können legislativer, administrativer oder informativer Natur sein. Absatz 2 verpflichtet den Bund zur Einführung von Verbandsklagerechten für Konsumentenorganisationen, wobei diese im UWG-Bereich den Berufs- und Wirtschaftsverbänden gleichgestellt werden müssen. Absatz 3 überträgt den Kantonen die Pflicht, für Streitigkeiten unterhalb einer bundesrätlich festgelegten Streitwertgrenze niederschwellige Verfahren vorzusehen.
Die Bestimmung begründet primär eine Gesetzgebungskompetenz und -pflicht des Bundes. Aus Absatz 1 folgt keine unmittelbare Anwendbarkeit oder ein subjektives Recht auf bestimmte Schutzmassnahmen; das Bundesgericht hat einen Grundrechtsanspruch auf Konsumation explizit abgelehnt (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 7). Der Gesetzgeber verfügt bei der Ausgestaltung der Schutzmassnahmen über einen erheblichen Ermessensspielraum. Die Verbandsklagerechte nach Absatz 2 müssen jedoch effektiv ausgestaltet sein; ob eine minimale Effektivität verfassungsrechtlich garantiert ist, bleibt umstritten (siehe N. 5). Die kantonale Verpflichtung nach Absatz 3 wurde durch Art. 243 ff. ZPO konkretisiert, wobei der Bundesrat die Streitwertgrenze auf CHF 30'000 festgelegt hat.
In der Lehre kontrovers diskutiert wird die Frage, ob Art. 97 Abs. 2 BV eine Mindesteffektivität des Verbandsklagerechts garantiert. Uhlmann vertritt die Position, dass zumindest im Lichte von Art. 97 Abs. 1 und → Art. 170 BV der Bundesgesetzgeber ein eklatantes Ungenügen des Verbandsklagerechts korrigieren müsste (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 12-15). Der Gesetzgeber hat diese verfassungsrechtlichen Überlegungen bei der Revision von Art. 10 UWG jedoch nicht berücksichtigt (BBl 2009 6151). Uneinigkeit besteht auch über die Reichweite des Konsumentenbegriffs: Während die herrschende Lehre juristische Personen einschliesst, sofern sie als Endverbraucher auftreten (SG Komm. BV-Hettich, Art. 97 N. 4), plädiert eine Minderheit für eine Beschränkung auf natürliche Personen (Koller-Tumler, Grundlagen des Konsumentenschutzes, 15 f.).
Bei der Anwendung von Art. 97 BV ist zu beachten, dass die Verfassungsnorm selbst keine unmittelbaren Rechtsansprüche begründet. Praktische Relevanz entfaltet sie hauptsächlich als Auslegungshilfe bei der Interpretation konsumentenschutzrechtlicher Bestimmungen des einfachen Bundesrechts. Gerichte berücksichtigen den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag regelmässig bei der Auslegung von Generalklauseln im UWG, KKG oder bei der Beurteilung von AGB (vgl. BGE 139 III 201 E. 2). Für Konsumentenorganisationen ist Art. 97 Abs. 2 BV von zentraler Bedeutung, da er die verfassungsrechtliche Grundlage ihrer Klagebefugnisse bildet. Bei kantonalen Verfahrensordnungen ist zu prüfen, ob diese den Anforderungen von Art. 97 Abs. 3 BV genügen; die blosse Verweisung auf das ordentliche Zivilverfahren reicht nicht aus (Huguenin, SJZ 1995, 420).
Die Rechtsprechung zu Art. 97 BV ist relativ spärlich, da es sich um eine Kompetenznorm handelt, die dem Bund den Auftrag erteilt, Konsumentenschutzmassnahmen zu treffen. Die meisten Entscheidungen betreffen nicht die Verfassungsbestimmung selbst, sondern deren gesetzliche Ausformung in Spezialgesetzen wie dem Konsumkreditgesetz (KKG) oder dem Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG). Das Bundesgericht hat die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Konsumentenschutzes hauptsächlich im Kontext der Klageberechtigung von Konsumentenorganisationen und bei der Auslegung konsumentenschutzrechtlicher Bestimmungen präzisiert.
BGE 120 IV 154 vom 17. Mai 1994
Legitimation von Konsumentenschutzorganisationen im unlauteren Wettbewerb
Richtungsweisende Entscheidung zur prozessualen Durchsetzung des Konsumentenschutzes durch Verbände
«Die Einstellung des Verfahrens mangels objektivem Tatbestand kann sich auf die Beurteilung einer solchen Zivilforderung auswirken (E. 3c/bb). Berufs- und Wirtschaftsverbände sowie Konsumentenschutzorganisationen sind auf dem Gebiet des unlauteren Wettbewerbs in ihrer Eigenschaft als Strafantragsteller zur eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde befugt.»
BGE 126 III 239 vom 31. März 2000
Klageberechtigung einer Tourismus-Organisation im Lauterkeitsrecht
Bestätigung der Aktivlegitimation von Interessenverbänden im Konsumentenschutz
«Lauterkeitsrechtliche Aktivlegitimation des Vereins Berner Oberland Tourismus (E. 1). Internet Domain Names haben gegenüber den absolut geschützten Kennzeichen Dritter den gebotenen Abstand einzuhalten und unterstehen dem Lauterkeitsgebot des Wettbewerbsrechts.»
Konsumkreditrecht als Ausformung von Art. 97 BV
BGE 139 III 201 vom 26. Februar 2013
Anwendungsbereich des Konsumkreditgesetzes bei Studienkrediten
Abgrenzung zwischen Konsumkredit und berufsbezogener Finanzierung
«Wer einen Kredit zur Finanzierung des Studiums aufnimmt, tut dies zu einem Zweck, der seiner beruflichen Tätigkeit zugerechnet werden kann. Das KKG ist folglich nicht anwendbar (E. 2).»
Unlauterer Wettbewerb und Konsumentenschutz
BGE 123 IV 211 vom 7. November 1997
Meinungsäusserungsfreiheit bei Äusserungen zur Gefährlichkeit von Waren
Verfassungskonforme Auslegung des UWG unter Berücksichtigung des Konsumentenschutzes
«Bei Äusserungen Dritter in Flugblättern zur Gefährlichkeit einer Ware für die menschliche Gesundheit ist bei der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des UWG unter Berücksichtigung insbesondere des Grundrechts der Meinungsäusserungsfreiheit eine strafbare unlautere Anschwärzung nur mit Zurückhaltung anzunehmen.»
BGE 133 III 431 vom 27. April 2007
Verhältnis der UWG-Generalklausel zu Spezialtatbeständen
Methodisches Vorgehen beim Konsumentenschutz im Wettbewerbsrecht
«Unlauterer Wettbewerb. Verhältnis der Generalklausel von Art. 2 UWG zu den Spezialtatbeständen der Art. 3 bis 8 UWG; methodisches Vorgehen (E. 4.1-4.3). Anwendung auf den konkreten Fall (E. 4.4-4.6).»
Lebensmittelrecht als Konsumentenschutz
Urteil 2C_413/2015 vom 10. März 2016
Packungsaufschrift bei Zahncremes unter dem Lebensmittelgesetz
Verwaltungsrechtliche Durchsetzung konsumentenschutzrechtlicher Vorschriften
Urteil 2C_761/2017 vom 25. Juni 2018
Lebensmittelkennzeichnung als präventiver Konsumentenschutz
Informationspflichten zum Schutz der Verbraucherinteressen
ZK 2012 706 vom 28. Januar 2013 (Zivilgericht Bern)
Formvorschriften beim Konsumkreditvertrag
Konkrete Anwendung der in Art. 97 BV verankerten Schutzgedanken
«Art. 9 Abs. 1 KKG schreibt vor, dass Kreditverträge schriftlich abzuschliessen sind. Obligatorisch muss der Vertrag zusätzlich die in Abs. 2 erwähnten Angaben enthalten. Dem liegt die Überlegung zu Grunde, dass die Konsumentin beim Abschluss des Konsumkreditvertrages ausführlich und möglichst genau informiert ist.»
ZK 2012 269 vom 3. September 2012 (Zivilgericht Bern)
Unterstellung von Ausbildungskrediten unter das KKG
Systematische Auslegung der Konsumentenschutzgesetzgebung
«Unter dem Aspekt des Sozialschutzes lassen sich die Fälle kaum vergleichen. Aus systematischen Überlegungen erscheint es fraglich, ob ein Ausbildungskredit unter die Kategorie der ‹Nicht-Konsumgüter› subsumiert und vom Anwendungsbereich der Konsumentenschutzgesetzgebung ausgeschlossen werden kann.»
Lebensmittelpolizeiliche Massnahmen
VB.2005.00203 vom 13. Juli 2005 (Verwaltungsgericht Zürich)
Deklaration des Produktionslandes bei Eisteegetränken
Präventiver Konsumentenschutz durch Informationspflichten
«Gestützt auf die gesetzlichen Grundlagen im Lebensmittelgesetz und in der Lebensmittelverordnung erachtete das Kantonale Labor die Deklaration ‹Hergestellt in der EU› als ungenügend und verlangte eine Präzisierung.»
Die jüngste Rechtsprechung zeigt eine Tendenz zur verstärkten Durchsetzung konsumentenschutzrechtlicher Bestimmungen im digitalen Bereich. Entscheidungen zur Fernmeldeschlichtung und zu Online-Geschäftspraktiken reflektieren die Anpassung des Konsumentenschutzes an neue Technologien.
Besonders relevant ist der Entscheid des EGMR 41723/14 vom 22. Dezember 2020 (SRG/Publisuisse gegen Schweiz), der die Grenzen der Meinungsäusserungsfreiheit bei konsumentenschutzrelevanter Werbung präzisierte und die Bedeutung des Informationsauftrags im Rundfunk unterstrich.
Die Verwaltungsgerichtspraxis zeigt zudem eine konsequente Anwendung der Streitwertgrenzen gemäss Art. 97 Abs. 3 BV, wobei die Kantone unterschiedliche Ansätze bei der Ausgestaltung der einfachen und raschen Verfahren verfolgen.