1La Confederazione prende provvedimenti a tutela dei consumatori.
2Emana prescrizioni sui mezzi giuridici di cui possono avvalersi le organizzazioni dei consumatori. Nel settore della legislazione federale sulla concorrenza sleale, queste organizzazioni dispongono degli stessi diritti che spettano alle associazioni professionali e economiche.
3I Cantoni prevedono una procedura di conciliazione o una procedura giudiziaria semplice e rapida per le controversie fino a un dato valore litigioso. Il Consiglio federale stabilisce tale limite.
L'art. 97 Cost. obbliga la Confederazione a proteggere i consumatori e le consumatrici. Questa disposizione costituzionale riguarda tutte le persone che acquistano beni o servizi per scopi privati – non per l'attività commerciale o professionale (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 3-5).
L'articolo contiene tre regole principali: In primo luogo, la Confederazione deve adottare misure per la protezione dei consumatori. Ciò avviene attraverso leggi come la Legge sul credito al consumo (art. 3 LCC), la Legge sulle derrate alimentari (art. 1 lett. a LDerr) o la Legge contro la concorrenza sleale (art. 10 cpv. 2 lett. b LCSl). In secondo luogo, le organizzazioni dei consumatori ricevono il diritto di adire i tribunali quando le imprese violano il diritto della concorrenza. Queste associazioni hanno gli stessi diritti delle associazioni professionali. In terzo luogo, i Cantoni devono offrire procedure giudiziarie rapide e semplici per le controversie minori.
Il Tribunale federale ha chiarito che nessuno ha un diritto fondamentale al consumo (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 7). La Costituzione però affida alla Confederazione il compito di correggere gli squilibri strutturali tra fornitori e consumatori (Brunner, SJZ 2001, 241).
Un esempio pratico: Chi contrae un credito al consumo superiore a 15'000 franchi è protetto da disposizioni speciali. La banca deve informare per iscritto su tutti i costi e concedere un periodo di riflessione. Per le controversie fino a 30'000 franchi (art. 243 CPC) i consumatori possono scegliere una procedura giudiziaria semplificata, che è più economica e veloce della procedura civile ordinaria.
La protezione dei consumatori integra la libera economia di mercato, facendo rispettare regole del gioco eque e proteggendo i partecipanti al mercato più deboli (Koller-Tumler, Grundlagen des Konsumentenschutzes, 12 segg.).
L'art. 97 Cost. si basa sull'articolo precedente 31sexies della vecchia Costituzione federale (vCost.), inserito nel 1981 tramite votazione popolare (FF 1981 II 745). L'inserimento della protezione dei consumatori nella Costituzione avvenne come reazione alla crescente complessità dei mercati dei beni di consumo e al divario strutturale di informazioni tra fornitori e consumatori (Favre-Bulle, AJP 1993, 265). Durante la revisione totale del 1999, la disposizione fu ripresa nella nuova Costituzione federale come art. 97 senza modifiche sostanziali del contenuto, ma fu sistematicamente assegnata alle disposizioni economiche (FF 1997 I 317).
L'art. 97 Cost. si trova nel 3° capitolo (Ordinamento economico) del 3° titolo (Confederazione, Cantoni e Comuni) della Costituzione federale. La disposizione è in stretto rapporto sistematico con → l'art. 95 cpv. 1 Cost. (attività economica privata) e → l'art. 96 cpv. 2 lett. a Cost. (politica della concorrenza). Questa collocazione sottolinea che la protezione dei consumatori viene intesa come parte integrante dell'ordinamento economico svizzero, non come sua controparte (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 3). La norma completa gli obblighi di protezione fondamentali dello Stato (→ art. 35 Cost.) nel contesto specifico dei rapporti con i consumatori e concretizza gli obiettivi sociali (↔ art. 41 Cost.) nell'ambito dell'economia di mercato.
L'art. 97 Cost. contiene tre ambiti di disciplina distinti. Il capoverso 1 stabilisce un obbligo generale di protezione della Confederazione a favore delle consumatrici e dei consumatori. Il concetto di «consumatore» comprende persone fisiche e giuridiche che acquistano beni o servizi per scopi privati, in contrapposizione all'uso commerciale o professionale (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 3-5). Le «misure» possono essere di natura legislativa, amministrativa o informativa. Il capoverso 2 obbliga la Confederazione a introdurre diritti di azione per le organizzazioni dei consumatori, che nell'ambito della LCD devono essere equiparate alle associazioni professionali ed economiche. Il capoverso 3 trasferisce ai Cantoni l'obbligo di prevedere procedure a bassa soglia per controversie al di sotto di un valore litigioso stabilito dal Consiglio federale.
La disposizione fonda principalmente una competenza e un obbligo legislativo della Confederazione. Dal capoverso 1 non deriva alcuna applicabilità diretta o un diritto soggettivo a determinate misure di protezione; il Tribunale federale ha esplicitamente respinto un diritto fondamentale al consumo (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 7). Il legislatore dispone di un considerevole margine di apprezzamento nell'organizzazione delle misure di protezione. I diritti di azione secondo il capoverso 2 devono però essere configurati in modo efficace; rimane controverso se un'efficacia minima sia garantita dal punto di vista costituzionale (vedi N. 5). L'obbligo cantonale secondo il capoverso 3 è stato concretizzato dagli art. 243 segg. CPC, con il Consiglio federale che ha fissato la soglia del valore litigioso a CHF 30'000.
Nella dottrina è controversa la questione se l'art. 97 cpv. 2 Cost. garantisca un'efficacia minima del diritto di azione delle organizzazioni. Uhlmann sostiene la posizione secondo cui almeno alla luce dell'art. 97 cpv. 1 e → dell'art. 170 Cost., il legislatore federale dovrebbe correggere una palese insufficienza del diritto di azione delle organizzazioni (Uhlmann, BSK BV, Art. 97 N. 12-15). Il legislatore tuttavia non ha considerato queste riflessioni costituzionali nella revisione dell'art. 10 LCD (FF 2009 6151). Sussiste anche disaccordo sulla portata del concetto di consumatore: mentre la dottrina dominante include le persone giuridiche, purché agiscano come consumatori finali (SG Komm. BV-Hettich, Art. 97 N. 4), una minoranza propende per una limitazione alle persone fisiche (Koller-Tumler, Grundlagen des Konsumentenschutzes, 15 f.).
Nell'applicazione dell'art. 97 Cost. è da osservare che la norma costituzionale stessa non fonda diritti immediati. Sviluppa rilevanza pratica principalmente come ausilio interpretativo nell'interpretazione delle disposizioni del diritto federale ordinario sulla protezione dei consumatori. I tribunali considerano regolarmente il mandato di protezione costituzionale nell'interpretazione di clausole generali nella LCD, LCC o nella valutazione di CGC (cfr. DTF 139 III 201 consid. 2). Per le organizzazioni dei consumatori l'art. 97 cpv. 2 Cost. è di importanza centrale, poiché costituisce la base costituzionale delle loro competenze processuali. Per gli ordinamenti processuali cantonali è da verificare se questi soddisfino i requisiti dell'art. 97 cpv. 3 Cost.; il mero rinvio alla procedura civile ordinaria non è sufficiente (Huguenin, SJZ 1995, 420).
La giurisprudenza sull'art. 97 Cost. è relativamente scarsa, poiché si tratta di una norma di competenza che conferisce alla Confederazione il mandato di adottare misure per la protezione dei consumatori. La maggior parte delle decisioni non riguarda la disposizione costituzionale in sé, bensì la sua concretizzazione legislativa in leggi speciali come la legge sul credito al consumo (LCC) o la legge federale contro la concorrenza sleale (LCSl). Il Tribunale federale ha precisato i fondamenti costituzionali della protezione dei consumatori principalmente nel contesto della legittimazione processuale delle organizzazioni di consumatori e nell'interpretazione delle disposizioni sulla protezione dei consumatori.
Legittimazione processuale delle organizzazioni di consumatori
DTF 120 IV 154 del 17 maggio 1994
Legittimazione delle organizzazioni per la protezione dei consumatori nella concorrenza sleale
Decisione di riferimento sull'attuazione processuale della protezione dei consumatori tramite associazioni
«L'archiviazione del procedimento per mancanza di fattispecie oggettiva può influire sulla valutazione di una tale domanda civile (consid. 3c/bb). Le associazioni professionali ed economiche nonché le organizzazioni per la protezione dei consumatori sono legittimate, nel settore della concorrenza sleale, nella loro qualità di richiedenti penali al ricorso di diritto pubblico.»
DTF 126 III 239 del 31 marzo 2000
Legittimazione processuale di un'organizzazione turistica nel diritto della lealtà
Conferma della legittimazione attiva delle associazioni di interesse nella protezione dei consumatori
«Legittimazione attiva dell'associazione Berner Oberland Tourismus nel diritto della lealtà (consid. 1). I nomi di dominio internet devono mantenere la distanza dovuta dai segni distintivi di terzi protetti in modo assoluto e soggiacciono al precetto di lealtà del diritto della concorrenza.»
Diritto del credito al consumo come concretizzazione dell'art. 97 Cost.
DTF 139 III 201 del 26 febbraio 2013
Campo di applicazione della legge sul credito al consumo per i prestiti di studio
Delimitazione tra credito al consumo e finanziamento legato alla professione
«Chi contrae un prestito per il finanziamento degli studi lo fa per uno scopo che può essere attribuito alla sua attività professionale. La LCC non è pertanto applicabile (consid. 2).»
Concorrenza sleale e protezione dei consumatori
DTF 123 IV 211 del 7 novembre 1997
Libertà di espressione nelle dichiarazioni sulla pericolosità delle merci
Interpretazione conforme alla Costituzione della LCSl tenendo conto della protezione dei consumatori
«Per le dichiarazioni di terzi in volantini sulla pericolosità di una merce per la salute umana, nella necessaria interpretazione della LCSl conforme alla Costituzione, tenendo conto in particolare del diritto fondamentale della libertà di espressione, un denigrimento sleale punibile dev'essere ammesso solo con riserva.»
DTF 133 III 431 del 27 aprile 2007
Rapporto tra la clausola generale della LCSl e le fattispecie speciali
Procedimento metodico nella protezione dei consumatori nel diritto della concorrenza
«Concorrenza sleale. Rapporto tra la clausola generale dell'art. 2 LCSl e le fattispecie speciali degli art. 3-8 LCSl; procedimento metodico (consid. 4.1-4.3). Applicazione al caso concreto (consid. 4.4-4.6).»
Diritto alimentare come protezione dei consumatori
Sentenza 2C_413/2015 del 10 marzo 2016
Etichettatura delle confezioni di dentifrici sotto la legge sulle derrate alimentari
Attuazione amministrativa delle disposizioni sulla protezione dei consumatori
Sentenza 2C_761/2017 del 25 giugno 2018
Etichettatura delle derrate alimentari come protezione preventiva dei consumatori
Obblighi di informazione per la protezione degli interessi dei consumatori
ZK 2012 706 del 28 gennaio 2013 (Tribunale civile di Berna)
Prescrizioni di forma nel contratto di credito al consumo
Applicazione concreta dei principi protettivi ancorati nell'art. 97 Cost.
«L'art. 9 cpv. 1 LCC prescrive che i contratti di credito debbano essere conclusi per scritto. Il contratto deve inoltre obbligatoriamente contenere le indicazioni menzionate al cpv. 2. Ciò si basa sulla considerazione che la consumatrice sia informata in modo dettagliato e il più possibile preciso al momento della conclusione del contratto di credito al consumo.»
ZK 2012 269 del 3 settembre 2012 (Tribunale civile di Berna)
Sottomissione dei crediti di formazione alla LCC
Interpretazione sistematica della legislazione sulla protezione dei consumatori
«Sotto l'aspetto della protezione sociale i casi sono difficilmente comparabili. Per considerazioni sistematiche appare dubbioso se un credito di formazione possa essere sussunto sotto la categoria dei ‹beni di non consumo› ed essere escluso dal campo di applicazione della legislazione sulla protezione dei consumatori.»
Misure di polizia delle derrate alimentari
VB.2005.00203 del 13 luglio 2005 (Tribunale amministrativo di Zurigo)
Dichiarazione del paese di produzione per le bevande di tè freddo
Protezione preventiva dei consumatori tramite obblighi di informazione
«In base ai fondamenti legali nella legge sulle derrate alimentari e nell'ordinanza sulle derrate alimentari, il laboratorio cantonale ha ritenuto insufficiente la dichiarazione ‹Prodotto nell'UE› e ha richiesto una precisazione.»
La giurisprudenza più recente mostra una tendenza verso un'attuazione rafforzata delle disposizioni sulla protezione dei consumatori nell'ambito digitale. Decisioni sulla conciliazione nelle telecomunicazioni e sulle pratiche commerciali online riflettono l'adattamento della protezione dei consumatori alle nuove tecnologie.
Particolarmente rilevante è la decisione della CEDU 41723/14 del 22 dicembre 2020 (SRG/Publisuisse c. Svizzera), che ha precisato i limiti della libertà di espressione nella pubblicità rilevante per la protezione dei consumatori e ha sottolineato l'importanza del mandato informativo nella radiodiffusione.
La prassi dei tribunali amministrativi mostra inoltre un'applicazione coerente dei limiti di valore litigioso secondo l'art. 97 cpv. 3 Cost., laddove i Cantoni perseguono approcci diversi nella configurazione dei procedimenti semplici e rapidi.