Art. 170 BV verpflichtet die Bundesversammlung, dafür zu sorgen, dass staatliche Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Diese Bestimmung ist eine verfassungsrechtliche Neuerung der Bundesverfassung von 1999 ohne Entsprechung in der alten Bundesverfassung von 1874 (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 1).
Die Bundesversammlung muss die Wirksamkeitsprüfungen nicht selbst durchführen, sondern kann sie an den Bundesrat, an parlamentarische Hilfsorgane oder an externe Stellen delegieren (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, Art. 170 BV, N. 11). In der Praxis erfüllt das Parlament diesen Auftrag hauptsächlich durch Evaluationsklauseln in Gesetzen, die den Bundesrat zur Überprüfung bestimmter Massnahmen verpflichten. Derzeit existieren rund 110 solcher Klauseln im Bundesrecht.
«Wirksamkeit» wird dabei in einem weiten Sinne verstanden und umfasst drei Teilkriterien (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 20 ff.): den Umsetzungsstand (wird die Massnahme tatsächlich umgesetzt?), den Zielverwirklichungsgrad (erreicht die Massnahme ihre Ziele?) und die Wirtschaftlichkeit (stehen Kosten und Nutzen in einem angemessenen Verhältnis?).
Gegenstand der Wirksamkeitsprüfungen sind alle «Massnahmen des Bundes», unabhängig von ihrer Rechtsform. Dies umfasst nicht nur Massnahmen der Bundesregierung und Bundesverwaltung, sondern auch Gesetze des Parlaments, Entscheide der Bundesgerichte und sogar das Handeln der Bundesversammlung selbst (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 18).
Ein konkretes Beispiel: Das Bundesgesetz über internationale Kindesentführungen wurde aufgrund einer Evaluationsklausel systematisch überprüft, um festzustellen, ob die rechtlichen Instrumente zum Schutz entführter Kinder tatsächlich wirksam funktionieren. Solche Evaluationen können zur Anpassung oder Verbesserung der Gesetze führen.
Art. 170 BV ist jedoch nicht justiziabel. Einzelpersonen können keinen Anspruch auf die Durchführung bestimmter Wirksamkeitsprüfungen geltend machen (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 31). Die Entscheidung, welche Massnahmen wann und wie überprüft werden, liegt im politischen Ermessen der Bundesversammlung.
Die Bestimmung soll sicherstellen, dass staatliche Massnahmen nicht nur formal korrekt erlassen, sondern auch praktisch wirksam sind. Sie trägt damit zur demokratischen Rechenschaftspflicht bei und unterstützt die evidenzbasierte Politikgestaltung in der Schweiz.
N. 1 Art. 170 BV stellt eine verfassungsrechtliche Neuerung dar, die keine Entsprechung in der aBV von 1874 aufweist. Die ausdrückliche Verankerung der Wirksamkeitsprüfung fand erst spät Eingang in den Revisionsprozess zur neuen Bundesverfassung. Die Verfassungsentwürfe von 1995/96 enthielten noch keine entsprechende Bestimmung.
N. 2 Die Expertenkommission beider SPK schlug zunächst die Schaffung eines unabhängigen Organs für die Evaluation staatlicher Massnahmen vor. Die SPK verknüpften in ihrem Zusatzbericht von 1997 die Wirksamkeitsprüfung stattdessen mit der Oberaufsichtskompetenz der Bundesversammlung. In den parlamentarischen Beratungen blieb diese Konzeption bestehen, wobei die Wirksamkeitsprüfung als eigenständige Bestimmung aus dem heutigen Art. 169 BV herausgelöst wurde (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, Art. 170 BV, N. 1 ff.; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 1 ff.).
N. 3 Gemäss den Materialien zielte die Verfassungsbestimmung darauf ab, die zunehmende Komplexität öffentlicher Aufgaben durch systematische Überprüfung zu bewältigen. Der Berichterstatter Schmid führte in der Nationalratsdebatte aus: «Die Frage nach der Effektivität, Wirksamkeit und Effizienz staatlicher Massnahmen gewinnt vor dem Hintergrund der zunehmenden Komplexität der öffentlichen Aufgaben immer mehr an Bedeutung. Haben die von den Behörden getroffenen Massnahmen überhaupt Wirkung? Zeigen sie die beabsichtigte Wirkung? Stehen sie in einem sinnvollen Kosten-Nutzen Verhältnis?» (AB N SD 1998, 91).
N. 4 Art. 170 BV steht im 3. Abschnitt («Zuständigkeiten») des 2. Kapitels zu den Bundesbehörden. Die Bestimmung verankert eine Kompetenz und einen Gewährleistungsauftrag der Bundesversammlung. Sie weist eine enge systematische Verbindung zur Oberaufsicht nach Art. 169 BV auf, geht aber in zweifacher Hinsicht darüber hinaus.
N. 5 Erstens hebt Art. 170 BV den Massstab der Wirksamkeit besonders hervor, während die Oberaufsicht nach Art. 169 BV nicht auf diesen Massstab beschränkt ist. Zweitens erweitert die Bestimmung den Prüfauftrag der Bundesversammlung über den Gegenstand von Art. 169 BV hinaus, insbesondere in Bezug auf Massnahmen des Verfassungs- und des Gesetzgebers (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 18; Biaggini, Art. 170 BV, N. 4).
N. 6 Art. 170 BV steht in systematischem Zusammenhang mit weiteren Verfassungsbestimmungen, die eine wirksame staatliche Aufgabenerfüllung fordern: Art. 5 BV (Rechtsstaatsprinzip), Art. 8 BV (Rechtsgleichheit), Art. 9 BV (Willkürverbot), Art. 35 BV (Verwirklichung der Grundrechte), Art. 36 BV (Verhältnismässigkeit), Art. 43a Abs. 5 BV (bedarfsgerechte Erfüllung staatlicher Aufgaben), Art. 126 Abs. 1 BV (Haushaltführung) und Art. 178 Abs. 1 BV (zweckmässige Organisation der Verwaltung).
N. 7 Der Verfassungsauftrag richtet sich an die Bundesversammlung als Adressatin. Die demokratische Dimension der Wirksamkeitsprüfung wird damit betont: Die Volksvertreterinnen und -vertreter tragen die Letztverantwortung dafür, dass staatliche Massnahmen dem Gemeinwohl dienen.
N. 8 Die Organe der Bundesversammlung (Art. 31 ParlG) sind beauftragt, für die Wirksamkeitsprüfung zu sorgen. Die parlamentarischen Kommissionen sorgen für die Wirksamkeitsprüfung in ihren Zuständigkeitsbereichen (Art. 44 Abs. 1 lit. e ParlG) und berücksichtigen die Resultate von Wirksamkeitsprüfungen (Art. 44 Abs. 1 lit. f ParlG).
b) Gewährleistungsauftrag
N. 9 Die Formulierung «sorgt dafür, dass» begründet einen Gewährleistungsauftrag. Die Bundesversammlung muss die Prüfungen nicht selbst durchführen, sondern kann sie delegieren. Sie kann dem Bundesrat einen Auftrag erteilen (Art. 27 lit. a ParlG), vom Bundesrat durchgeführte Wirksamkeitsprüfungen prüfen (Art. 27 lit. b ParlG) oder selbst Wirksamkeitsprüfungen in Auftrag geben (Art. 27 lit. c ParlG).
N. 10 Als permanente Hilfsorgane dienen die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) und die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK). Die EFK fokussiert auf den Aspekt der Wirtschaftlichkeit (Art. 5 Abs. 2 FKG), während die PVK im Auftrag der Geschäftsprüfungskommissionen Evaluationen im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht durchführt (Art. 10 Abs. 1 Bst. a ParlVV).
c) Massnahmen des Bundes
N. 11 Gegenstand der Wirksamkeitsprüfungen sind alle «Massnahmen des Bundes», unabhängig von der Rechtsform. Erfasst sind Massnahmen aller drei Gewalten: Legislative, Exekutive und Judikative. Der Begriff umfasst sowohl generell-abstrakte als auch individuell-konkrete Massnahmen.
N. 12 Die Umsetzung und der Vollzug von Bundesmassnahmen durch Kantone und Private fallen ebenfalls unter den Geltungsbereich, soweit sie als Vollzug von Bundesrecht qualifiziert werden können (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, Art. 170 BV, N. 17; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 18).
N. 13 Auch Nichthandeln kann Gegenstand einer Wirksamkeitsprüfung sein. Pflichtwidrige Unterlassungen können ebenso folgenreich sein wie aktives Handeln (Biaggini, Art. 170 BV, N. 4; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 18).
d) Wirksamkeit als Prüfmassstab
N. 14 Der Begriff «Wirksamkeit» ist in einem weiten Sinne zu verstehen. In der Praxis umfasst er drei Teilkriterien (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 20 ff.):
Umsetzungsstand (Effektivität): Ausmass und Art der Implementierung
Zielverwirklichungsgrad (Wirksamkeit i.e.S.): Erreichung der Regelungsziele
N. 15 Welche Prüfkriterien eine Evaluation in welcher Gewichtung zum Massstab nimmt, ist kontextabhängig. Bei Leistungen der Grundversorgung steht die bedarfsgerechte Erfüllung im Vordergrund, während in anderen Bereichen wirtschaftliche Aspekte stärker gewichtet werden können.
N. 16 Der Gewährleistungsauftrag ist für die Bundesversammlung rechtsverbindlich, jedoch nicht justiziabel. Individuen können keinen direkten subjektiven Anspruch auf Durchführung von Wirksamkeitsprüfungen aus Art. 170 BV ableiten. Der Bundesversammlung kommt bei der Frage, ob, wann und wie Massnahmen überprüft werden, ein erheblicher Ermessensspielraum zu.
N. 17 Die Bundesversammlung erfüllt den Auftrag regelmässig durch den Erlass spezialgesetzlicher Evaluationsklauseln, die den Bundesrat zur Durchführung von Wirksamkeitsprüfungen verpflichten. Derzeit existieren ca. 110 solcher Klauseln im Bundesrecht (BJ, Übersicht Evaluationsklauseln).
N. 18 Obwohl sich Art. 170 BV an die Bundesversammlung richtet, hat auch der Bundesrat die inhärente Kompetenz, jederzeit Wirksamkeitsprüfungen zu veranlassen. Dies ergibt sich aus seinen verfassungsmässigen Zuständigkeiten zur Staatsleitung (Art. 174 BV), Planung und Koordination (Art. 180 Abs. 1 BV) und zum Vollzug der Gesetzgebung (Art. 182 BV).
N. 19 Die Norm vermittelt der Bundesversammlung Überprüfungs- und Ermittlungsbefugnisse, ohne zusätzliche Entscheidungskompetenzen oder Informationsrechte zu verleihen (SGK-Mastronardi, 2. Aufl., Art. 170 BV, N. 8; Biaggini, Art. 170 BV, N. 4).
N. 20 In der Lehre kontrovers diskutiert wird die Frage, ob Art. 170 BV ein Verfassungsprinzip der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen begründet. Flückiger leitet aus der Bestimmung ein «principe d'efficacité» ab, das die Adressaten verpflichte, staatliche Massnahmen mittels Evaluation zu prüfen (CR-Flückiger, Art. 170 BV, N. 27). Mastronardi argumentiert, der Auftrag zur Wirksamkeitsprüfung mache nur Sinn, wenn die Output-Legitimation ein von der BV anerkanntes Ziel sei (SGK-Mastronardi, 2. Aufl., Art. 170 BV, N. 18).
N. 21 Die Gegenmeinung, vertreten durch Uhlmann/Bussmann, lehnt ein solches Verfassungsprinzip ab. Sie argumentieren, Art. 170 BV sei nicht justiziabel und es sei systematisch nicht überzeugend, ein Prinzip von allgemeiner Tragweite aus einer Kompetenznorm abzuleiten. Ein auf Bundesmassnahmen beschränktes Verfassungsprinzip sei zudem wenig sinnvoll (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 31). Auch Biaggini äussert Zweifel an einem solchen Prinzip (Biaggini, Art. 170 BV, N. 3).
N. 22 Ein weiterer Streitpunkt betrifft die Reichweite der Prüfpflicht bei eigenen Massnahmen der Bundesversammlung. Während die herrschende Lehre eine Selbstevaluationspflicht des Parlaments bejaht (Biaggini, Art. 170 BV, N. 4; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 18), ist umstritten, wie weit diese Pflicht in der Praxis reicht und welche konkreten Anforderungen sich daraus ergeben.
N. 23 Bei der Formulierung von Evaluationsklauseln empfiehlt das Bundesamt für Justiz, folgende Elemente zu regeln: die berichterstattende Behörde, den Adressaten der Ergebnisse, den Zeitpunkt der Überprüfung, das Endprodukt sowie die Kriterien und den Gegenstand der Überprüfung (BJ, Empfehlungen Evaluationsklauseln 2012, S. 4).
N. 24 Die Durchführung von Evaluationen ist mit erheblichem Aufwand verbunden. Umsetzungsanalysen erfordern typischerweise 6 Monate und ca. 60'000 Franken, Wirkungsanalysen mindestens ein Jahr und 100'000 Franken. Bei Wirtschaftlichkeitsanalysen variieren die Kosten stark je nach Umfang (BJ, Gesetzgebungsleitfaden 2025, N. 1166).
N. 25 Die Schweizerische Evaluationsgesellschaft (SEVAL) hat Standards entwickelt, die bei der Planung und Durchführung von Evaluationen zu beachten sind. Diese umfassen Kriterien für die Beurteilung der Qualität, allgemeine Grundprinzipien sowie Standards für Planung, Durchführung, Bewertung und Ergebnisvermittlung (SEVAL-Standards 2016).
N. 26 In der Praxis nimmt der Bundesrat eine aktivere Rolle als das Parlament wahr. Die Bundesverwaltung verfügt über ein Netzwerk Evaluation mit über 110 Mitarbeitenden aus allen Departementen. Bei der Vergabe externer Evaluationen ist auf die Unabhängigkeit der Evaluatoren und eine ergebnisoffene Auftragsformulierung zu achten, um unzulässige Beeinflussungen zu vermeiden (Pleger/Sager, Beeinflussung von Evaluierenden, S. 23 ff.).
BGE 141 I 172 vom 24. August 2015 (2C_1006/2014)
Das Bundesgericht präzisiert die Natur der parlamentarischen Oberaufsicht über die Verwaltung. Die Oberaufsicht trägt überwiegend politische Züge, was den Kantonen erlaubt, eine Ausnahme von der Rechtsweggarantie vorzusehen. Entscheidungsrelevant für Art. 170 BV ist die Feststellung, dass parlamentarische Kontrollmechanismen gerichtlicher Kontrolle weitgehend entzogen sind.
«Die Oberaufsicht trägt überwiegend politische Züge, was den Kantonen erlaubt, eine Ausnahme von der Rechtsweggarantie vorzusehen. Der Ausschluss der Zuständigkeit der kantonalen Gerichtsbehörden für die Prüfung der Ausübung der parlamentarischen Oberaufsicht verletzt weder das Willkürverbot noch die Rechtsweggarantie.»
Urteil AU.2007.1_A des Bundesstrafgerichts vom 18. Dezember 2007
Dieses Urteil behandelt die Informationsrechte parlamentarischer Kommissionen im Rahmen der Geschäftsprüfung. Das Gericht bestätigt, dass die parlamentarischen Kommissionen bei der Wahrnehmung ihrer Aufsichtsfunktion weitreichende Informationsrechte besitzen, die mit der BV 1999 Verfassungsrang erhielten.
«Die Informationsrechte der parlamentarischen Kommissionen erhielten mit der Bundesverfassung vom 18. April 1999 Verfassungsrang und wurden in dem Sinne verstärkt, dass im Konfliktfall die Kontrollbehörde und nicht der Kontrollierte über deren Ausübung entscheidet.»
BGE 137 I 77 vom 2. Februar 2011 (1C_415/2010)
Das Bundesgericht unterscheidet zwischen abstrakter Normenkontrolle und politischer Wirksamkeitsprüfung. Während erstere der gerichtlichen Überprüfung unterliegt, bleibt die parlamentarische Wirksamkeitsprüfung nach Art. 170 BV dem politischen Bereich vorbehalten. Das Gericht präzisiert die Grenzen justizieller Kontrolle bei parlamentarischen Aufsichtstätigkeiten.
«Die kantonale Gesetzesbestimmung unterliegt der Beschwerde gegen Erlasse, wobei im Gesetzgebungsverfahren die Zulässigkeit der Voraussetzungen diskutiert wurde. Es liegt somit eine Totalrevision vor, weshalb jede Bestimmung des neuen Gesetzes der abstrakten Normenkontrolle unterzogen werden kann.»
Urteil 2C_280/2020 des Bundesgerichts vom 15. April 2020
Das Bundesgericht bestätigt, dass Bundeserlasse keiner abstrakten Normenkontrolle unterliegen. Diese Rechtsprechung ist für Art. 170 BV relevant, da sie die Grenzen gerichtlicher Überprüfung parlamentarischer Kontrolltätigkeit aufzeigt. Wirksamkeitsprüfungen fallen grundsätzlich in den Bereich politischer und nicht justizieller Kontrolle.
«Bundeserlasse unterliegen keiner abstrakten Normenkontrolle. Das Bundesgericht kann eine bundesrätliche Verordnung nur vorfrageweise im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit hin prüfen.»
Aus der Praxis der parlamentarischen Geschäftsprüfungskommissionen (vgl. diverse Berichte der Bundesversammlung 1990-2020) geht hervor, dass Art. 170 BV primär durch die organisatorischen Bestimmungen der Geschäftsprüfungskommissionen und der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle umgesetzt wird. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich auf Verfahrensaspekte, nicht auf die materielle Bewertung der Wirksamkeit.
Die Rechtsprechung zeigt, dass Art. 170 BV als programmatische Norm konzipiert ist, die der parlamentarischen Umsetzung bedarf. Direkte Ansprüche auf Wirksamkeitsprüfungen lassen sich aus der Norm nicht ableiten. Die Kontrollfunktion wird durch spezialisierte parlamentarische Organe (GPK, PVK) wahrgenommen, deren Tätigkeit weitgehend dem politischen Bereich vorbehalten bleibt.
Anmerkung zur Rechtsprechungslage: Art. 170 BV weist eine dünne Rechtsprechungsdichte auf, da es sich um eine organisatorische Norm handelt, die primär die interne Funktionsweise der Bundesversammlung regelt. Die zitierten Entscheide betreffen verwandte Aspekte der parlamentarischen Kontrolle und Oberaufsicht, die für das Verständnis von Art. 170 BV relevant sind.