1La Confederazione e i Cantoni si attengono al principio della libertà economica.
2Tutelano gli interessi dell’economia nazionale e contribuiscono con l’economia privata al benessere e alla sicurezza economica della popolazione.
3Nell’ambito delle loro competenze provvedono per condizioni quadro favorevoli all’economia privata.
4Sono ammissibili deroghe al principio della libertà economica, in particolare anche i provvedimenti diretti contro la concorrenza, soltanto se previste dalla presente Costituzione o fondate su regalie cantonali.
L'art. 94 Cost. è la norma fondamentale della costituzione economica svizzera (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 1). La disposizione vincola la Confederazione e i Cantoni al principio della libertà economica. Ciò significa un ordinamento economico fondamentalmente libero dall'intervento statale con iniziativa privata e concorrenza funzionale (Vallender, SG Komm. BV, Art. 94 N. 5).
La norma disciplina quattro aspetti centrali: In primo luogo, tutte le autorità statali devono attenersi al principio della libertà economica (cpv. 1). In secondo luogo, esse devono contribuire con l'economia privata al benessere e alla sicurezza economica (cpv. 2). In terzo luogo, devono creare condizioni quadro favorevoli per l'economia privata (cpv. 3). In quarto luogo, le deroghe al principio sono ammesse solo se previste dalla Costituzione federale o giustificate da diritti di regalia cantonali (cpv. 4).
Sono interessate tutte le persone fisiche e giuridiche che svolgono o intendono svolgere un'attività economica. L'art. 94 Cost. protegge sia il libero accesso al mercato sia il libero esercizio della professione (DTF 142 I 162). La norma agisce come parametro costituzionale oggettivo e completa il diritto fondamentale individuale della libertà economica di cui all'art. 27 Cost. (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1654).
Le conseguenze giuridiche sono di ampia portata: Le misure statali che violano il principio sono incostituzionali, salvo che non sussista un'eccezione (DTF 142 I 99). Il Tribunale federale ha tuttavia chiarito che l'attività economica statale è fondamentalmente ammessa in base alla prassi costituzionale vissuta, purché non spiazzi l'offerta privata (Uhlmann, BSK BV, Art. 94 N. 11–12; DTF 138 I 378).
Un esempio pratico: Un Cantone non può senza altro fondare un'impresa Internet comunale che sia in diretta concorrenza con fornitori privati. Deve dimostrare che esiste un interesse pubblico e che viene preservata la neutralità concorrenziale (DTF 143 II 425). D'altro canto, può concedere in concessione la forza idrica come regalia cantonale, poiché ciò è escluso dal campo di applicazione della libertà economica (DTF 142 I 99).
La disposizione è centrale per il rapporto tra Stato ed economia in Svizzera. Garantisce un ordinamento di economia di mercato, ma permette correzioni statali in caso di fallimento del mercato (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, § 11 N. 34).
N. 1 L'art. 94 Cost. riprende sostanzialmente i principi della costituzione economica della vecchia Costituzione federale (art. 31 cpv. 1 vCost). La disposizione è stata sistematicamente ricollocata e modernizzata testualmente durante la revisione totale del 1999, senza che fosse intesa alcuna modifica materiale (FF 1997 I 241). Il costituente voleva mantenere l'ordinamento economico svizzero consolidato, che si basa sull'iniziativa economica privata, ma ammette l'intervento statale per correggere i fallimenti del mercato.
N. 2 La storia della genesi mostra una tensione tra ordinamento economico liberale ed economia sociale di mercato. Mentre il messaggio del 1996 parlava ancora di un'«economia sociale di mercato», si impose infine la formulazione più neutrale del «principio della libertà economica» (FF 1997 I 242). Questa decisione terminologica riflette il carattere di compromesso della costituzione economica svizzera tra libertà di mercato e intervento statale.
N. 3 L'art. 94 Cost. si trova all'inizio della 3ª sezione («Economia») del 3° titolo della Costituzione federale e rappresenta la norma fondamentale della costituzione economica svizzera (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 1). La disposizione ha una doppia natura: è sia norma costituzionale oggettiva sia fondamento del diritto fondamentale della libertà economica sancito nell'art. 27 Cost.
N. 4 Le connessioni sistematiche sono molteplici: → l'art. 27 Cost. concretizza la dimensione di diritto individuale, → gli artt. 95–107 Cost. contengono disposizioni economiche settoriali, → l'art. 36 Cost. disciplina i presupposti per le restrizioni dei diritti fondamentali, ↔ l'art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto) e l'art. 3 Cost. (federalismo) formano il quadro costituzionale.
N. 5Principio della libertà economica (cpv. 1): La norma postula un ordinamento economico fondamentalmente libero dall'intervento statale. Il Tribunale federale sottolinea tuttavia che l'attività economica statale è ammissibile in base alla prassi costituzionale vissuta e non costituisce una restrizione dei diritti fondamentali, finché l'offerta privata non viene addirittura soppiantata (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 11–12; DTF 138 I 378 consid. 5.3).
N. 6Concorrenza: Il principio comprende in particolare il principio della concorrenza (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 5–9). Le misure statali devono essere configurate in modo neutrale dal profilo della concorrenza. Ciò significa in particolare il divieto di sovvenzioni incrociate sistematiche tra settori monopolistici e concorrenziali (DTF 143 II 425).
N. 7Mercato interno: L'art. 94 Cost. garantisce il mercato interno svizzero (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 10). Le barriere cantonali all'accesso al mercato sono ammissibili soltanto alle condizioni dell'art. 95 cpv. 2 Cost.
N. 8Benessere e sicurezza economica (cpv. 2): Questa disposizione obbliga Confederazione e Cantoni alla collaborazione con l'economia privata. Fonda una disposizione di obiettivo statale senza immediata giustiziabilità (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 14–17; Vallender, SG Komm. BV, art. 94 n. 8).
N. 9Condizioni quadro favorevoli (cpv. 3): Lo Stato deve creare condizioni ottimali per l'attività economica privata. Ciò comprende la certezza del diritto, infrastrutture funzionanti e stabilità macroeconomica (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 18–20; Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, § 11 n. 34).
N. 10Riserva costituzionale (cpv. 4): Deroghe al principio della libertà economica sono ammissibili soltanto se previste nella Costituzione federale (p.es. art. 98 Cost. per la Banca nazionale, art. 103 Cost. per la politica strutturale) o giustificate da diritti di regalia cantonali (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 21–26).
N. 11Efficacia normativa: L'art. 94 Cost. spiega un'efficacia normativa immediata. L'agire statale che viola il principio della libertà economica è contrario alla Costituzione, purché non sussista un'eccezione secondo il cpv. 4 (DTF 142 I 99 consid. 5.2).
N. 12Standard di verifica: Nel controllo delle misure statali, l'art. 94 Cost. funge da standard costituzionale oggettivo. La verifica avviene su due livelli: Sussiste una deroga al principio? In caso affermativo: È coperta da una riserva costituzionale o da un diritto di regalia cantonale?
N. 13Mandato legislativo: I cpv. 2 e 3 contengono mandati legislativi per Confederazione e Cantoni. Questi devono essere osservati nella configurazione dell'ordinamento economico, ma non fondano diritti soggettivi azionabili (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, n. 1654).
N. 14Attività economica statale: L'ammissibilità dell'attività economica statale è controversa. Il Tribunale federale si basa sulla «prassi costituzionale vissuta» (DTF 138 I 378). Parti della dottrina criticano questo approccio come metodicamente problematico, poiché l'interpretazione costituzionale non dovrebbe essere determinata dalla prassi fattuale (critico: J. Reich, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, p. 234; favorevole: Richli, Wirtschaftsverfassungsrecht, § 4 n. 89).
N. 15Principio di sussidiarietà: È controverso se dall'art. 94 Cost. derivi un principio di sussidiarietà giustiziabile. Il Tribunale federale lo considera un'immagine direttrice di politica economica senza vincolatività giuridica (Uhlmann, BSK BV, art. 94 n. 11). La dottrina è divisa: Biaggini (Komm. BV, art. 94 n. 5) afferma una certa forza normativa, mentre Rhinow (Wirtschafts- und Eigentumsverfassung, p. 156) la rifiuta.
N. 16Rapporto con l'art. 27 Cost.: È controverso il rapporto tra la norma oggettiva (art. 94 Cost.) e il diritto fondamentale (art. 27 Cost.). La dottrina dominante considera l'art. 94 Cost. come norma di principio oggettiva con ambito di protezione più esteso (Vallender/Hettich/Lehne, Wirtschaftsfreiheit, p. 89), mentre altri assumono una sostanziale coincidenza (Müller/Schefer, Grundrechte, p. 1023).
N. 17Ordine di verifica: Nella valutazione giuridica occorre dapprima verificare se una misura statale tocchi l'ambito di protezione della libertà economica. Successivamente si deve esaminare se sussista una restrizione e se questa sia giustificata (→ art. 36 Cost.) o se si applichi un'eccezione secondo l'art. 94 cpv. 4 Cost.
N. 18Delimitazione dai beni di polizia: Le misure per la protezione dei beni di polizia (salute, sicurezza, ambiente) non rientrano nell'art. 94 cpv. 4 Cost., ma devono essere valutate secondo l'art. 36 Cost. La delimitazione può essere difficile nel singolo caso (DTF 130 I 26 consid. 4.3).
N. 19Diritti di regalia cantonali: Nell'invocare diritti di regalia cantonali occorre dimostrare che la regalia è cresciuta storicamente ed è stata esercitata in modo continuo. Nuove «regalie» non possono più essere fondate (DTF 142 I 99 consid. 5.4).
N. 20Diritto europeo: Nelle fattispecie transfrontaliere devono essere osservati gli accordi bilaterali, in particolare l'Accordo sulla libera circolazione delle persone e gli accordi settoriali. Questi possono contenere obblighi di liberalizzazione più estesi rispetto all'art. 94 Cost. (DTF 130 I 26 consid. 3).
BGE 128 I 3 del 13.11.2001
Il Tribunale federale ha deciso sulla ammissibilità dei monopoli comunali per l'affissione su terreno privato. Un monopolio legale per l'affissione che comprende terreno privato costituisce un'ingerenza sproporzionata nella libertà economica.
«Diversamente da un monopolio di fatto per l'affissione su terreno pubblico, un monopolio legale per l'affissione, nella misura in cui comprende terreno privato, costituisce un'ingerenza sproporzionata nella libertà economica; un obbligo di autorizzazione, collegato alle corrispondenti norme materiali, è sufficiente per far valere gli interessi pubblici determinanti.»
BGE 142 I 162 del 9.11.2016
Il Tribunale federale ha esaminato la compatibilità di una zona turistica con la libertà economica. Le misure di pianificazione del territorio devono basarsi su una base legale sufficiente ed essere proporzionate.
«La libertà economica comprende segnatamente la libera scelta della professione nonché il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. La libertà economica spetta in ugual misura alle persone fisiche e giuridiche.»
BGE 150 I 120 del 23.2.2024
Il Tribunale federale ha deciso sulla regolamentazione ginevrina dei servizi taxi e di trasporto. Le prescrizioni cantonali sulle condizioni di esercizio della professione possono limitare la libertà economica, ma devono essere proporzionate.
«Una regolamentazione cantonale che limita progressivamente l'uso di taxi e veicoli di trasporto con autista secondo la loro efficienza energetica non rientra nell'ammissione di veicoli alla circolazione stradale, bensì nelle condizioni per l'esercizio di una professione sottoposta ad autorizzazione, per la quale sono competenti i Cantoni.»
#Attività economica statale e neutralità della concorrenza
BGE 138 I 378 del 3.7.2012
Il Tribunale federale si è occupato dell'ammissibilità dell'attività assicurativa statale dell'Assicurazione cantonale contro i danni di Glarona. Determinanti per la compatibilità con l'art. 94 Cost. sono la base legale formale, l'interesse pubblico e la neutralità della concorrenza.
«Con il principio della libertà economica (art. 94 cpv. 4 Cost.) è compatibile un'attività imprenditoriale dello Stato, purché esista una base legale formale, l'attività sia nell'interesse pubblico e proporzionata e sia rispettato il principio della neutralità della concorrenza.»
BGE 143 II 425 del 1.1.2017
Il Tribunale federale ha deciso sull'esclusione di imprese statali da procedure di aggiudicazione pubblica a causa di sussidi incrociati che falsano la concorrenza. La neutralità della concorrenza vieta sussidi incrociati sistematici tra settore monopolistico e settore concorrenziale.
«La neutralità della concorrenza dell'attività imprenditoriale statale vieta sussidi incrociati sistematici tra settore monopolistico e settore concorrenziale.»
#Diritti di regalia cantonali e sistema di concessioni
BGE 142 I 99 del 31.3.2016
Il Tribunale federale ha deciso sulla compatibilità delle prescrizioni di Uri sulle concessioni idriche con la libertà economica. I diritti di regalia cantonali sono esclusi dal campo d'applicazione della libertà economica.
«La sovranità sulle acque costituisce una regalia cantonale, per cui il potere di disposizione sulle acque pubbliche è escluso dal campo d'applicazione della libertà economica. Il conferimento di concessioni rientra nel potere discrezionale vincolato dell'autorità concedente.»
#Regolamentazione dell'accesso alle professioni e obblighi di autorizzazione
BGE 130 I 26 del 27.11.2003
Il Tribunale federale ha confermato il blocco delle ammissioni per i medici all'attività a carico dell'assicurazione malattie. Le limitazioni federali di ammissione sono compatibili con la libertà economica se sono proporzionate.
«La limitazione dell'ammissione di fornitori di prestazioni all'attività a carico dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie, emanata dal Consiglio federale in base all'art. 55a LAMal e concretizzata dal Consiglio di Stato del Cantone Zurigo, non viola né l'Accordo sulla libera circolazione né la libertà economica.»
BGE 131 I 223 del 10.12.2004
Il Tribunale federale ha deciso sul divieto di stipulare e mediare finanziamenti processuali. I divieti di esercizio della professione devono basarsi su una base legale sufficiente ed essere proporzionati.
«Il divieto di stipulare e mediare finanziamenti processuali costituisce una grave ingerenza nella libertà economica e necessita di una chiara base legale.»
BGE 148 II 392 del 18.5.2022
Il Tribunale federale ha confermato i blocchi dell'accesso DNS per giochi d'azzardo online illegali. I fornitori stranieri non possono invocare la libertà economica per l'accesso al mercato se violano il diritto svizzero.
«Le fornitrici straniere di giochi in denaro online non autorizzati in Svizzera non possono invocare per l'accesso al mercato la libertà economica e la giurisprudenza della CGUE rispettivamente del Tribunale AELS sulla libertà di stabilimento e prestazione di servizi del diritto dell'Unione.»
BGE 143 I 388 del 2.4.2017
Il Tribunale federale ha deciso sul monopolio delle sepolture nel Cantone Zurigo. I monopoli statali sono compatibili con la libertà economica se si basano su una base legale sufficiente e adempiono compiti pubblici.
«Il settore delle sepolture nel Cantone Zurigo è stato monopolizzato e configurato come compito pubblico del Comune. Il monopolio si basa con il § 55 GesG/ZH su una base legale sufficiente.»
BGE 143 I 403 del 21.7.2017
Il Tribunale federale ha confermato la costituzionalità del salario minimo neocastellano. I salari minimi stabiliti dallo Stato costituiscono misure di politica sociale ammissibili, compatibili con la libertà economica.
«Una modifica di legge che stabilisce per il Cantone Neuchâtel un salario minimo con l'obiettivo di garantire a tutti i lavoratori un salario adeguato non viola la libertà economica.»
#Pianificazione del territorio e libertà economica
BGE 136 I 17 del 23.11.2009
Il Tribunale federale ha deciso sui divieti di fumo negli esercizi di ristorazione. Le prescrizioni di protezione della salute possono limitare la libertà economica se sono proporzionate.
«Il fatto che l'ordinamento legislativo bernese per la protezione dal fumo passivo non preveda una regolamentazione speciale per il consumo di pipe ad acqua negli esercizi pubblici non viola il diritto costituzionale, in particolare non la libertà economica.»
BGE 151 I 194 del 3.12.2024
Il Tribunale federale ha deciso sull'ammissibilità di un obbligo cantonale di comunicazione elettronica con le autorità per gli avvocati. L'obbligo di digitalizzazione costituisce solo un'ingerenza lieve nella libertà economica.
«Obbligare i rappresentanti professionali di parte a trasmettere elettronicamente le istanze alle autorità amministrative e giudiziarie cantonali e a munire le istanze che richiedono firma di una firma elettronica qualificata costituisce un'ingerenza lieve nella libertà economica.»