1Die Kantone bestellen richterliche Behörden für die Beurteilung von zivilrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten sowie von Straffällen.
2Sie können gemeinsame richterliche Behörden einsetzen.
Art. 191b Cst.
#Aperçu
L'art. 191b Cst. oblige les cantons à instituer des tribunaux. Chaque canton doit désigner des autorités judiciaires (tribunaux) qui statuent sur les litiges juridiques. Cela concerne tous les domaines juridiques importants : droit civil, droit pénal et droit public.
Les cantons disposent d'une grande liberté dans l'organisation de leurs tribunaux. Ils peuvent déterminer eux-mêmes le nombre d'instances qu'ils ont et la façon dont celles-ci sont organisées. Il importe seulement que les tribunaux soient indépendants et statuent selon des principes juridiques.
Plusieurs cantons peuvent aussi instituer des tribunaux communs. Cela est particulièrement pratique dans des domaines juridiques spécialisés, où un canton isolé a trop peu de cas. C'est ainsi que naissent par exemple des commissions de recours intercantonales pour les hautes écoles spécialisées ou dans le domaine des loteries.
Exemple : Le canton de Zurich doit avoir un tribunal civil qui statue sur les litiges contractuels. Il peut toutefois instituer avec d'autres cantons un tribunal spécialisé pour les questions relatives aux hautes écoles, si cela est plus judicieux.
Cette réglementation garantit que toute personne en Suisse a accès à un tribunal indépendant. Le Tribunal fédéral vérifie si les tribunaux cantonaux remplissent les exigences minimales. Il est particulièrement important que les juges puissent statuer indépendamment de la politique et de l'administration.
Les cantons doivent aussi instituer des tribunaux même s'ils préféreraient recourir à des autorités administratives. Le droit à un tribunal indépendant est un droit fondamental auquel on ne peut pas renoncer.
Art. 191b Cst.
#Doctrine
#1. Genèse
ch. 1 L'art. 191b Cst. a été inséré dans la Constitution fédérale dans le cadre de la réforme judiciaire du 12 mars 2000. Cette disposition concrétise l'obligation constitutionnelle des cantons d'instituer des autorités judiciaires, qui découle déjà de la garantie de la voie de droit (art. 29a Cst.) et du droit à un tribunal indépendant (art. 30 al. 1 Cst.). Le message relatif à la révision totale de la Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 466) a souligné que les cantons disposent d'une large autonomie dans l'aménagement de leur organisation judiciaire, celle-ci étant toutefois limitée par des exigences minimales du droit fédéral.
ch. 2 L'adoption de l'al. 2 visait à ancrer expressément dans la Constitution la pratique déjà existante des autorités judiciaires intercantonales. Le constituant a voulu ainsi créer la base légale pour des instances judiciaires communes, comme celles requises dans le domaine des loteries ou pour les hautes écoles spécialisées intercantonales (FF 1997 I 1, 467).
#2. Place systématique
ch. 3 L'art. 191b Cst. est systématiquement classé dans le 3e titre (Confédération, cantons et communes), 5e chapitre (Pouvoir judiciaire fédéral). Cette norme est étroitement liée à :
- → art. 29a Cst. (garantie de la voie de droit)
- → art. 30 al. 1 Cst. (droit à un tribunal indépendant et impartial)
- → art. 191c Cst. (indépendance judiciaire)
- → art. 48 Cst. (concordats)
- → art. 86 al. 2 LTF (instances précédentes du Tribunal fédéral)
ch. 4 Cette disposition forme le fondement constitutionnel de l'organisation judiciaire cantonale et complète l'ordre fédéraliste de répartition des compétences (→ art. 3 Cst.). Elle concrétise les exigences découlant des droits fondamentaux de procédure pour l'organisation de la justice cantonale.
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
3.1 Obligation d'instituer des autorités judiciaires (al. 1)
ch. 5 La notion d'« autorités judiciaires » doit être comprise de manière fonctionnelle. Ce qui importe n'est pas la désignation formelle comme tribunal, mais l'accomplissement matériel des exigences d'indépendance et d'impartialité judiciaires (ATF 151 I 93 consid. 2.1.1). Une autorité judiciaire se caractérise par :
- l'indépendance institutionnelle vis-à-vis de l'exécutif et du législatif
- l'indépendance personnelle et matérielle des juges
- la décision selon des critères juridiques
- l'assujettissement au seul droit (→ art. 191c Cst.)
ch. 6 Les cantons doivent notamment instituer des autorités judiciaires pour :
- les litiges de droit civil
- les litiges de droit public
- les affaires pénales
- les litiges relevant du droit cantonal (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois de la Cst., 4e éd. 2023, art. 191b ch. 8)
3.2 Autorités judiciaires intercantonales (al. 2)
ch. 7 L'al. 2 habilite les cantons à ériger des autorités judiciaires communes. Cette compétence complète la faculté générale de conclure des concordats (→ art. 48 Cst.). Cette disposition a une fonction clarificatrice et lève les doutes constitutionnels quant à l'admissibilité d'instances judiciaires communes (Waldmann/Belser/Epiney, Commentaire bâlois de la Cst., 2e éd. 2024, art. 191b ch. 15).
ch. 8 Conditions pour les tribunaux intercantonaux :
- base contractuelle entre les cantons participant
- respect des exigences relatives aux autorités judiciaires
- observation des prescriptions du droit fédéral sur l'organisation judiciaire
#4. Effets juridiques
ch. 9 L'art. 191b al. 1 Cst. fait découler l'obligation constitutionnelle des cantons de maintenir un système judiciaire fonctionnel. Cette obligation est justiciable : l'absence d'une instance judiciaire requise constitue une violation de la garantie de la voie de droit (arrêt 2E_2/2015 du 22.5.2015 consid. 2.2).
ch. 10 L'autonomie organisationnelle cantonale trouve ses limites dans :
- les prescriptions du droit fédéral (p. ex. art. 86 al. 2 LTF pour les instances précédentes du Tribunal fédéral)
- les exigences des droits fondamentaux (art. 29a, 30 Cst.)
- les standards minimaux de procédure de la CEDH (art. 6 CEDH)
ch. 11 Des exigences accrues s'appliquent aux affaires d'administration de la justice : le tribunal cantonal suprême ne peut pas statuer comme instance indépendante sur ses propres actes administratifs (ATF 151 I 93 consid. 2.3). Les cantons doivent ici prendre des mesures particulières pour garantir l'impartialité.
#5. Controverses
ch. 12 Étendue de l'autonomie organisationnelle cantonale : Tandis que Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Droit constitutionnel suisse, 10e éd. 2020, ch. 1915) soulignent la liberté cantonale dans l'organisation judiciaire, Müller/Schefer (Les droits fondamentaux en Suisse, 4e éd. 2008, p. 982) exigent une meilleure prise en compte des prescriptions des droits fondamentaux. Le Tribunal fédéral suit une approche médiane qui reconnaît l'autonomie organisationnelle tout en fixant des limites claires (ATF 151 I 93).
ch. 13 Exigences relatives à l'indépendance judiciaire : Rhinow/Schefer/Uebersax (Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, ch. 3640) défendent une conception formelle selon laquelle la désignation comme tribunal et l'aménagement légal sont déterminants. La doctrine plus récente (Tschannen/Zimmerli/Müller, Droit administratif général, 4e éd. 2014, § 10 ch. 25) et la jurisprudence suivent en revanche une approche fonctionnelle qui vise l'indépendance effective.
ch. 14 Portée de l'al. 2 : Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentaire saint-gallois de la Cst., art. 191b ch. 12) voient dans l'al. 2 une habilitation constitutive. Waldmann/Belser/Epiney (Commentaire bâlois de la Cst., art. 191b ch. 16) considèrent en revanche cette norme comme déclaratoire, la compétence découlant déjà de l'art. 48 Cst. Le Tribunal fédéral a laissé cette question ouverte (ATF 135 II 338 consid. 1).
#6. Indications pratiques
ch. 15 Dans l'aménagement de l'organisation judiciaire cantonale, il faut veiller à ce que :
- l'indépendance soit garantie sur les plans institutionnel, personnel et matériel
- pour les litiges ayant un lien avec le droit fédéral, les prescriptions de la LTF s'appliquent (en part. art. 86 al. 2)
- pour les tribunaux intercantonaux, la protection juridictionnelle soit équivalente à celle des instances purement cantonales
ch. 16 Une attention particulière est requise pour :
- les procédures de justice administrative contre les actes du tribunal cantonal suprême
- les procédures disciplinaires contre les juges
- l'organisation de tribunaux spécialisés avec des juges non professionnels
ch. 17 La pratique montre que les tribunaux intercantonaux sont actifs avec succès notamment dans les domaines suivants :
- loteries (commission de recours de la commission intercantonale des loteries et paris)
- domaine des hautes écoles (commissions de recours intercantonales)
- concordats dans des domaines juridiques spécialisés
Art. 191b Cst.
#Jurisprudence
La jurisprudence relative à l'art. 191b Cst. traite principalement de trois domaines centraux : l'autonomie organisationnelle cantonale en matière d'organisation judiciaire, les exigences applicables aux autorités judiciaires dans l'exécution du droit fédéral et la garantie de la voie de droit en matière d'administration de la justice.
#Arrêts de principe
Autonomie organisationnelle cantonale et organisation judiciaire
Arrêt 9C_38/2023 du 21.4.2023 consid. 5.1 Principe de la compétence cantonale en matière d'organisation judiciaire et ses limites. Le Tribunal fédéral place l'autonomie organisationnelle cantonale au premier plan de l'organisation judiciaire.
« L'organisation de la justice cantonale relève ainsi en principe de la compétence des cantons (art. 191b Cst.). Cela signifie qu'il incombe également aux cantons, dans le cadre d'éventuelles prescriptions du droit fédéral, de créer des autorités judiciaires, de les désigner, de leur attribuer des affaires et de régler d'éventuelles questions de délimitation/attribution, que ce soit entre les instances ou au sein des instances. »
ATF 151 I 93 du 22.8.2024 consid. 2.1.1 Rapport entre l'art. 191b Cst. et l'art. 29a Cst. ainsi que l'art. 86 al. 2 LTF. Cet arrêt de principe récent concrétise les exigences constitutionnelles applicables aux instances précédentes du Tribunal fédéral.
« L'art. 86 al. 2 LTF concrétise l'art. 191b al. 1 Cst. et la garantie de la voie de droit selon l'art. 29a Cst. Ces deux dispositions exigent que les cantons instituent des autorités judiciaires pour les contestations juridiques. »
Autorités judiciaires intercantonales
ATF 135 II 338 du 10.8.2009 consid. 1 Admissibilité d'autorités judiciaires intercantonales selon l'art. 191b al. 2 Cst. dans le domaine des loteries. L'arrêt confirme l'admissibilité selon le droit fédéral d'instances de recours intercantonales communes.
« Les cantons sont habilités, dans les domaines qui leur sont laissés par la loi sur les loteries, à édicter individuellement des règles correspondantes de droit cantonal ; ils peuvent, en se fondant sur l'art. 48 al. 1 Cst., collaborer contractuellement à cet égard. »
#Exigences applicables aux autorités judiciaires
ATF 151 I 93 du 22.8.2024 consid. 2.3 Administration de la justice et indépendance judiciaire - Voie d'instances imparfaite. L'arrêt précise les exigences relatives à l'indépendance en matière d'administration de la justice.
« Les tribunaux suprêmes en leur qualité d'instance de recours en matière d'administration de la justice [statuent] certes en tant qu'instance supérieure, mais également en cause propre et donc fonctionnellement comme autorité de recours administratif et non comme tribunal indépendant. »
Arrêt 2E_2/2015 du 22.5.2015 consid. 2.2 Obligation d'instituer des autorités judiciaires en concrétisation de l'art. 29a Cst. L'arrêt souligne la dimension constitutionnelle de l'art. 191b Cst.
« L'art. 191b Cst. [...] prescrit aux cantons, en concrétisation de l'art. 29a Cst., d'instituer des autorités judiciaires notamment pour l'appréciation de contestations de droit civil et de droit public. »
#Autres arrêts importants
Arrêt 2C_646/2014 du 6.2.2015 Commissions de recours universitaires intercantonales comme autorités judiciaires selon l'art. 191b al. 2 Cst. L'arrêt concerne des autorités judiciaires communes dans le domaine universitaire.
Arrêt V 13 43 du 22.4.2013 (Tribunal administratif de Lucerne) Autonomie organisationnelle cantonale et compatibilité avec la CEDH. L'arrêt traite de la compatibilité de l'organisation judiciaire cantonale avec les principes constitutionnels et de la CEDH.
« La réglementation lucernoise du § 201 al. 2 VRG se fonde sur la large autonomie organisationnelle des cantons, pour autant qu'ils appliquent leur propre droit administratif. Elle est compatible avec les principes constitutionnels et de la CEDH. »
Arrêt 8C_609/2014 du 24.11.2014 consid. 2.3 Compétence fonctionnelle du Tribunal fédéral comme droit fédéral. L'arrêt précise que l'autonomie organisationnelle cantonale trouve ses limites dans le droit fédéral.
Arrêt 5D_110/2016 du 15.9.2016 Limites constitutionnelles en cas de décisions de non-entrée en matière et de juge unique. L'arrêt traite de la compatibilité de certaines formes de procédure avec l'art. 191b Cst.
#Indications méthodologiques
La jurisprudence relative à l'art. 191b Cst. montre une ligne de développement claire : dans un premier temps, la reconnaissance de l'autonomie organisationnelle cantonale était au premier plan (ATF 135 II 338). Avec l'ATF 151 I 93 actuel, les limites constitutionnelles de cette autonomie sont maintenant précisées, notamment en ce qui concerne la garantie de la voie de droit et l'indépendance judiciaire.
Le Tribunal fédéral applique une approche fonctionnelle : ce qui est déterminant n'est pas la désignation formelle d'une autorité comme « tribunal », mais son indépendance et son impartialité effectives (ATF 151 I 93 consid. 2.1.1). Cette jurisprudence est particulièrement pertinente pour les affaires d'administration de la justice, où l'approche fonctionnelle conduit à un examen plus strict des exigences d'indépendance.
La pratique montre que l'art. 191b al. 2 Cst. constitue une base importante pour la collaboration intercantonale dans le domaine judiciaire, les exigences minimales du droit fédéral devant être respectées (ATF 135 II 338). La jurisprudence plus récente tend vers un contrôle renforcé des exigences matérielles d'indépendance, indépendamment de la classification formelle de l'autorité qui statue.