1Die Kantone bestellen richterliche Behörden für die Beurteilung von zivilrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten sowie von Straffällen.
2Sie können gemeinsame richterliche Behörden einsetzen.
Art. 191b Cost.
#Panoramica
L'art. 191b Cost. obbliga i Cantoni a istituire tribunali. Ogni Cantone deve nominare autorità giudiziarie (tribunali) che decidano sulle controversie giuridiche. Ciò riguarda tutti i settori giuridici importanti: diritto civile, diritto penale e diritto pubblico.
I Cantoni hanno grande libertà nell'organizzazione dei loro tribunali. Possono decidere autonomamente quante istanze avere e come organizzarle. È importante solo che i tribunali siano indipendenti e decidano secondo principi giuridici.
Più Cantoni possono anche istituire tribunali comuni. Ciò è particolarmente utile in settori giuridici specializzati, dove un singolo Cantone ha troppo pochi casi. Nascono così, per esempio, commissioni di ricorso intercantonali per le scuole universitarie professionali o nel settore delle lotterie.
Esempio: Il Cantone di Zurigo deve avere un tribunale civile che decida sulle controversie contrattuali. Può però istituire insieme ad altri Cantoni un tribunale speciale per questioni universitarie, se ciò è più sensato.
La normativa garantisce che ogni persona in Svizzera abbia accesso a un tribunale indipendente. Il Tribunale federale verifica se i tribunali cantonali soddisfano i requisiti minimi. Particolarmente importante è che i giudici possano decidere indipendentemente dalla politica e dall'amministrazione.
I Cantoni devono istituire tribunali anche quando preferirebbero impiegare autorità amministrative. Il diritto a un tribunale indipendente è un diritto fondamentale al quale non si può rinunciare.
Art. 191b Cost.
#Dottrina
#1. Genesi
N. 1 L'art. 191b Cost. è stato inserito nella Costituzione federale nel quadro della riforma giudiziaria del 12 marzo 2000. La disposizione concretizza l'obbligo costituzionale dei Cantoni di istituire autorità giudiziarie, che deriva già dalla garanzia della tutela giurisdizionale (art. 29a Cost.) e dal diritto a un tribunale indipendente (art. 30 cpv. 1 Cost.). Il Messaggio sulla revisione totale della Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 423) sottolineava che i Cantoni dispongono di un'ampia autonomia nell'organizzazione dei loro tribunali, limitata tuttavia da requisiti minimi di diritto federale.
N. 2 L'inserimento del cpv. 2 è avvenuto per ancorare espressamente a livello costituzionale la prassi già esistente di autorità giudiziarie intercantonali. Il costituente ha voluto così creare la base giuridica per istanze giudiziarie comuni, come quelle necessarie nel settore delle lotterie o per le scuole universitarie professionali intercantonali (FF 1997 I 1, 424).
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 191b Cost. è collocato sistematicamente nel Titolo 3° (Confederazione, Cantoni e Comuni), Capitolo 5° (Autorità giudiziarie federali). La norma è strettamente collegata a:
- → Art. 29a Cost. (garanzia della tutela giurisdizionale)
- → Art. 30 cpv. 1 Cost. (diritto a un tribunale indipendente e imparziale)
- → Art. 191c Cost. (indipendenza giudiziaria)
- → Art. 48 Cost. (convenzioni intercantonali)
- → Art. 86 cpv. 2 LTF (istanze inferiori del Tribunale federale)
N. 4 La disposizione costituisce il fondamento costituzionale dell'organizzazione giudiziaria cantonale e completa l'ordinamento federalistico delle competenze (→ art. 3 Cost.). Essa concretizza i requisiti dell'organizzazione giudiziaria cantonale derivanti dai diritti fondamentali procedurali.
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo
3.1 Obbligo di istituire autorità giudiziarie (cpv. 1)
N. 5 Il concetto di «autorità giudiziarie» va inteso in senso funzionale. Decisivo non è la denominazione formale come tribunale, bensì l'adempimento materiale dei requisiti di indipendenza e imparzialità giudiziaria (DTF 151 I 93 consid. 2.1.1). Un'autorità giudiziaria si caratterizza per:
- indipendenza istituzionale da esecutivo e legislativo
- indipendenza personale e materiale dei giudici
- decisione secondo criteri giuridici
- vincolo soltanto al diritto (→ art. 191c Cost.)
N. 6 I Cantoni devono istituire autorità giudiziarie in particolare per:
- controversie di diritto civile
- controversie di diritto pubblico
- cause penali
- controversie derivanti dal diritto cantonale (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 191b n. 8)
3.2 Autorità giudiziarie intercantonali (cpv. 2)
N. 7 Il cpv. 2 autorizza i Cantoni a istituire autorità giudiziarie comuni. Questa competenza completa la facoltà generale di concludere convenzioni intercantonali (→ art. 48 Cost.). La disposizione ha funzione chiarificatrice ed elimina i dubbi costituzionali sulla legittimità di istanze giudiziarie comuni (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 191b n. 15).
N. 8 Presupposti per tribunali intercantonali:
- base convenzionale tra i Cantoni interessati
- rispetto dei requisiti per le autorità giudiziarie
- osservanza delle prescrizioni di diritto federale per l'organizzazione giudiziaria
#4. Effetti giuridici
N. 9 Dall'art. 191b cpv. 1 Cost. deriva l'obbligo costituzionale dei Cantoni di mantenere un sistema giudiziario funzionante. Questo obbligo è giustiziabile: se manca un'istanza giudiziaria necessaria, si ha una violazione della garanzia della tutela giurisdizionale (sentenza 2E_2/2015 del 22.5.2015 consid. 2.2).
N. 10 L'autonomia organizzativa cantonale trova i suoi limiti in:
- prescrizioni di diritto federale (p. es. art. 86 cpv. 2 LTF per le istanze inferiori del Tribunale federale)
- requisiti dei diritti fondamentali (art. 29a, 30 Cost.)
- standard minimi procedurali della CEDU (art. 6 CEDU)
N. 11 Per gli affari dell'amministrazione della giustizia si applicano requisiti più severi: il tribunale cantonale supremo non può decidere come istanza indipendente sui propri atti amministrativi (DTF 151 I 93 consid. 2.3). In questo caso i Cantoni devono prendere misure particolari per garantire l'imparzialità.
#5. Questioni controverse
N. 12 Portata dell'autonomia organizzativa cantonale: Mentre Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, n. 1915) sottolineano la libertà cantonale nell'organizzazione giudiziaria, Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 982) esigono una maggiore considerazione delle prescrizioni dei diritti fondamentali. Il Tribunale federale segue un approccio conciliatore che riconosce l'autonomia organizzativa, ma pone chiari limiti (DTF 151 I 93).
N. 13 Requisiti per l'indipendenza giudiziaria: Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, n. 3640) sostengono una concezione formale secondo cui sono decisivi la denominazione come tribunale e la configurazione legale. La dottrina più recente (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª ed. 2014, § 10 n. 25) e la giurisprudenza seguono invece un approccio funzionale che si basa sull'indipendenza effettiva.
N. 14 Portata del cpv. 2: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, art. 191b n. 12) vedono nel cpv. 2 un'autorizzazione costitutiva. Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, art. 191b n. 16) considerano invece la norma come dichiarativa, poiché la competenza deriverebbero già dall'art. 48 Cost. Il Tribunale federale ha lasciato aperta questa questione (DTF 135 II 338 consid. 1).
#6. Indicazioni pratiche
N. 15 Nell'organizzazione dell'ordinamento giudiziario cantonale occorre considerare:
- L'indipendenza deve essere garantita a livello istituzionale, personale e materiale
- Per le controversie con riferimento al diritto federale si applicano le prescrizioni della LTF (in part. art. 86 cpv. 2)
- Per i tribunali intercantonali la tutela giuridica deve essere equivalente a quella delle istanze puramente cantonali
N. 16 Richiedono particolare attenzione:
- Procedimenti di giustizia amministrativa contro atti del tribunale cantonale supremo
- Procedimenti disciplinari contro giudici
- Organizzazione di tribunali specializzati con giudici a tempo parziale
N. 17 La prassi dimostra che i tribunali intercantonali operano con successo in particolare nei seguenti settori:
- Settore delle lotterie (Commissione di ricorso della Commissione intercantonale delle lotterie e scommesse)
- Settore universitario (commissioni di ricorso intercantonali)
- Concordati in settori giuridici specializzati
Art. 191b Cost.
#Giurisprudenza
La giurisprudenza relativa all'art. 191b Cost. tratta principalmente tre settori fondamentali: l'autonomia organizzativa cantonale nell'organizzazione giudiziaria, i requisiti per le autorità giudiziarie nell'applicazione del diritto federale e la garanzia della via giuridica nelle questioni di amministrazione della giustizia.
#Decisioni di principio
Autonomia organizzativa cantonale e organizzazione giudiziaria
Sentenza 9C_38/2023 del 21.4.2023 consid. 5.1 Principio della competenza cantonale nell'organizzazione giudiziaria e i suoi limiti. Il Tribunale federale pone l'autonomia organizzativa cantonale in primo piano nell'organizzazione giudiziaria.
«L'organizzazione della giurisdizione cantonale rientra dunque fondamentalmente nella competenza dei Cantoni (art. 191b Cost.). Ciò significa che spetta anche ai Cantoni, nel quadro di eventuali prescrizioni del diritto federale, creare autorità giudiziarie, denominarle, assegnare loro gli affari e disciplinare eventuali questioni di demarcazione/attribuzione, sia tra le istanze sia all'interno delle istanze.»
DTF 151 I 93 del 22.8.2024 consid. 2.1.1 Rapporto tra l'art. 191b Cost. e l'art. 29a Cost. e l'art. 86 cpv. 2 LTF. Questa nuova decisione di principio concretizza i requisiti costituzionali per le istanze precedenti del Tribunale federale.
«L'art. 86 cpv. 2 LTF concretizza l'art. 191b cpv. 1 Cost. e la garanzia della via giuridica secondo l'art. 29a Cost. Entrambe le disposizioni esigono che i Cantoni istituiscano autorità giudiziarie per le controversie giuridiche.»
Autorità giudiziarie intercantonali
DTF 135 II 338 del 10.8.2009 consid. 1 Ammissibilità di autorità giudiziarie intercantonali secondo l'art. 191b cpv. 2 Cost. nel settore delle lotterie. La decisione conferma l'ammissibilità secondo il diritto federale di istanze di ricorso intercantonali comuni.
«I Cantoni sono competenti, nei settori lasciati loro dalla legge sulle lotterie, a emanare individualmente corrispondenti regole di diritto cantonale; in base all'art. 48 cpv. 1 Cost. possono al riguardo anche collaborare contrattualmente.»
#Requisiti per le autorità giudiziarie
DTF 151 I 93 del 22.8.2024 consid. 2.3 Amministrazione della giustizia e indipendenza giudiziaria - Iter delle istanze imperfetto. La sentenza precisa i requisiti per l'indipendenza nelle questioni di amministrazione della giustizia.
«I tribunali supremi nella loro qualità di istanza di ricorso in questioni di giustizia amministrativa [decidono] sì quale istanza superiore, ma pure in causa propria e quindi funzionalmente come autorità di ricorso amministrativo e non come tribunale indipendente.»
Sentenza 2E_2/2015 del 22.5.2015 consid. 2.2 Obbligo di istituire autorità giudiziarie in concretizzazione dell'art. 29a Cost. La sentenza sottolinea la dimensione costituzionale dell'art. 191b Cost.
«L'art. 191b Cost. [...] prescrive ai Cantoni, in concretizzazione dell'art. 29a Cost., di istituire segnatamente autorità giudiziarie per il giudizio di controversie di diritto civile e di diritto pubblico.»
#Altre decisioni importanti
Sentenza 2C_646/2014 del 6.2.2015 Commissioni intercantonali di ricorso delle scuole universitarie come autorità giudiziarie secondo l'art. 191b cpv. 2 Cost. La decisione riguarda autorità giudiziarie comuni nel settore universitario.
Sentenza V 13 43 del 22.4.2013 (Tribunale amministrativo di Lucerna) Autonomia organizzativa cantonale e compatibilità con la CEDU. La sentenza tratta la compatibilità dell'organizzazione giudiziaria cantonale con i principi costituzionali e della CEDU.
«La regolamentazione lucernese nel § 201 cpv. 2 VRG si basa sulla vasta autonomia organizzativa dei Cantoni, nella misura in cui applicano il proprio diritto amministrativo. Essa è compatibile con i principi costituzionali e della CEDU.»
Sentenza 8C_609/2014 del 24.11.2014 consid. 2.3 Competenza funzionale del Tribunale federale come diritto federale. La decisione chiarisce che l'autonomia organizzativa cantonale trova i suoi limiti nel diritto federale.
Sentenza 5D_110/2016 del 15.9.2016 Limiti costituzionali nelle decisioni di non entrata nel merito e di giudice unico. La sentenza tratta la compatibilità di determinate forme procedurali con l'art. 191b Cost.
#Indicazioni metodiche
La giurisprudenza relativa all'art. 191b Cost. mostra un chiaro sviluppo: inizialmente era in primo piano il riconoscimento dell'autonomia organizzativa cantonale (DTF 135 II 338). Con l'attuale DTF 151 I 93 vengono ora precisati i limiti costituzionali di questa autonomia, in particolare per quanto riguarda la garanzia della via giuridica e l'indipendenza giudiziaria.
Il Tribunale federale applica un approccio funzionale: determinante non è la denominazione formale di un'autorità come «tribunale», bensì la sua effettiva indipendenza e imparzialità (DTF 151 I 93 consid. 2.1.1). Questa giurisprudenza è particolarmente rilevante per le questioni di amministrazione della giustizia, dove il punto di vista funzionale porta a un esame più severo dei requisiti di indipendenza.
La prassi mostra che l'art. 191b cpv. 2 Cost. costituisce una base importante per la collaborazione intercantonale nel sistema giudiziario, rispettando i requisiti minimi del diritto federale (DTF 135 II 338). La giurisprudenza più recente tende verso un controllo rafforzato dei requisiti materiali di indipendenza, indipendentemente dalla classificazione formale dell'autorità che decide.