Die Sitzungen der Räte sind öffentlich. Das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.
Übersicht
Art. 158 BV stellt sicher, dass die Sitzungen von National- und Ständerat öffentlich sind. Das bedeutet: Jeder kann die Parlamentsdebatten verfolgen. Bürgerinnen und Bürger haben freien Zugang zu den Ratssälen. Die Medien können live berichten. Die Debatten werden übertragen und im Internet gestreamt.
Die Verfassung erlaubt aber Ausnahmen. Das Parlamentsgesetz (ParlG) regelt diese genau. Die wichtigste Ausnahme: Kommissionssitzungen sind vertraulich (Art. 47 Abs. 1 ParlG). Dort bereiten Parlamentarier die Gesetze vor. Sie können offen diskutieren, ohne dass die Öffentlichkeit zuhört. Auch Fraktionssitzungen sind nicht öffentlich.
In seltenen Fällen können die Räte selbst die Öffentlichkeit ausschliessen. Das geschieht nur bei sehr sensiblen Themen wie Staatsgeheimnissen. Dafür braucht es einen formellen Ratsbeschluss (Art. 4 ParlG).
Beispiel aus der Praxis: Ein Journalist will über eine Kommissionssitzung zur Revision des Strafrechts berichten. Er darf nicht in die Sitzung, weil sie vertraulich ist. Aber sobald die Kommission ihren Bericht veröffentlicht, kann er darüber schreiben. Die anschliessende Debatte im Nationalrat ist dann wieder öffentlich.
Das Bundesgericht hat in BGE 107 IV 185 bestätigt: Die Vertraulichkeit von Kommissionssitzungen ist rechtmässig. Sie ermöglicht eine freie Meinungsbildung ohne äusseren Druck.
Die Öffentlichkeit der Ratssitzungen ist ein Grundpfeiler der Demokratie. Sie ermöglicht die demokratische Kontrolle. Bürgerinnen und Bürger können ihre Vertreter bei der Arbeit beobachten. Die Medien können kritisch berichten. So bleibt das Parlament rechenschaftspflichtig gegenüber dem Volk.
Doktrin
N. 1Entstehungsgeschichte
Art. 158 BV entspricht weitgehend dem früheren Art. 91 aBV. Die Bestimmung verankert das Öffentlichkeitsprinzip der parlamentarischen Beratungen auf Verfassungsstufe. In der Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1, 362) wird das Öffentlichkeitsprinzip als «wesentliches Element der parlamentarischen Demokratie» bezeichnet. Die Totalrevision der Bundesverfassung hat den Grundsatz unverändert übernommen, wobei die systematische Einordnung im Abschnitt über die Bundesversammlung dessen institutionellen Charakter unterstreicht.
N. 2Systematische Einordnung
Art. 158 BV steht im 5. Kapitel der Bundesverfassung über die Bundesbehörden, im 1. Abschnitt über die Bundesversammlung. Die Norm steht in engem systematischen Zusammenhang mit:
→ Art. 34 BV (Politische Rechte), der die demokratische Teilhabe gewährleistet
→ Art. 16 BV (Meinungs- und Informationsfreiheit), der den Zugang zu Informationen schützt
→ Art. 17 BV (Medienfreiheit), der die Berichterstattung über parlamentarische Vorgänge ermöglicht
↔ Art. 47 ParlG, der die Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen regelt
N. 3Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
Der Begriff «Sitzungen» umfasst nach herrschender Lehre (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 158 N. 3) ausschliesslich die Plenarsitzungen von National- und Ständerat. Die «Öffentlichkeit» bedeutet den freien Zugang für Publikum und Medien zu den Ratssälen während der Beratungen. Der Begriff «Räte» bezieht sich auf beide Kammern der Bundesversammlung, nicht jedoch auf deren Kommissionen oder andere Gremien (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 158 N. 5).
N. 4Rechtsfolgen
Das Öffentlichkeitsprinzip begründet ein verfassungsunmittelbares Recht auf Zugang zu den Ratssitzungen. Die praktische Ausgestaltung erfolgt durch die Geschäftsreglemente der Räte (Art. 15 GRS, Art. 20 GRN). Verstösse gegen die Öffentlichkeit können zur Ungültigkeit von Beschlüssen führen, sofern die Öffentlichkeit nicht gesetzeskonform ausgeschlossen wurde (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1789).
N. 5Streitstände
Die Reichweite der gesetzlichen Ausnahmen ist umstritten. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3452) vertreten eine restriktive Auslegung: Nur bei überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen seien Ausnahmen zulässig. Demgegenüber plädiert Müller (in: Ehrenzeller et al., Art. 158 N. 8) für eine funktionale Betrachtung, die den Bedürfnissen effizienter parlamentarischer Arbeit Rechnung trägt. Einigkeit besteht darüber, dass Kommissionssitzungen vom Öffentlichkeitsgrundsatz nicht erfasst sind (BGE 107 IV 185).
N. 6Praxishinweise
Die Öffentlichkeit der Ratssitzungen wird durch Live-Übertragungen und Publikation der Amtlichen Bulletins gewährleistet. Für den Ausschluss der Öffentlichkeit ist ein formeller Ratsbeschluss erforderlich (Art. 4 ParlG). In der Praxis erfolgt dies äusserst selten, etwa bei sicherheitspolitischen Themen. Die Vertraulichkeit von Kommissionssitzungen (Art. 47 Abs. 1 ParlG) bildet die wichtigste praktische Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip. Journalisten und interessierte Bürger haben über die Mediendienste der Bundesversammlung Zugang zu umfangreichen Informationen über die öffentlichen Beratungen.
Rechtsprechung
#Allgemeine Grundsätze zur Parlamentsöffentlichkeit
BGE 107 IV 185 vom 27. November 1981
Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen; Geheimhaltung von Kommissionsverhandlungen
Art. 158 BV steht im systematischen Zusammenhang mit Art. 293 StGB, der die Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen unter Strafe stellt.
«Es liegt vielmehr im wohlverstandenen Interesse einer möglichst freien, durch keinerlei unzeitige Beeinflussung von aussen behinderten Meinungsbildung, Sitzungen von parlamentarischen Kommissionen so lange geheimzuhalten, als es die betreffende Kommission nach dem Gang ihrer Beratungen für geboten erachtet.»
Urteil 6B_186/2012 vom 11. Januar 2013
Veröffentlichung geheimer Kommissionsverhandlungen; formeller Geheimnisbegriff
Das Bundesgericht präzisierte die rechtlichen Grundlagen für nichtöffentliche parlamentarische Verhandlungen.
«Gemäss Art. 47 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10), in Kraft seit 1. Dezember 2003, sind die Beratungen der Kommissionen vertraulich.»
BGE 108 IV 185 vom 17. September 1982
Auslegung des Begriffs «geheim» in parlamentarischen Verhandlungen
Das Urteil definiert die Reichweite des Öffentlichkeitsprinzips für parlamentarische Dokumente.
«Der Begriff 'geheim' ist gleichbedeutend mit gesetzlich oder behördlich erklärtem Ausschluss der Öffentlichkeit. Ein als 'vertraulich' bezeichneter Bericht des EMD an die Mitglieder der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates ist solange 'geheim', als er nicht für die Öffentlichkeit bestimmt ist.»
#Verhältnis zum Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
Empfehlung EDÖB vom 24. August 2020 (Parlamentsdienste)
Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf parlamentarische Tätigkeiten
Die Empfehlung klärt das Verhältnis zwischen Art. 158 BV und dem allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip.
«Das Öffentlichkeitsgesetz gilt nicht für die Bundesversammlung und ihre Mitglieder (Art. 2 BGÖ e contrario), sondern nur für die Parlamentsdienste als Teil der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. c BGÖ), und dies unter Vorbehalt der Spezialbestimmungen des Parlamentsgesetzes (Art. 47 Abs. 1 ParlG i.V.m. Art. 4 BGÖ).»
BGE 133 II 209 vom 25. Mai 2007
Einsichtnahme in Protokolle von Behördenverhandlungen; Öffentlichkeitsprinzip
Das Urteil betrifft zwar die Leitungsorgane des Bundesgerichts, ist aber auch für das Verständnis der parlamentarischen Öffentlichkeit relevant.
«Eine Einsichtnahme in amtliche Dokumente der Leitungsorgane des Bundesgerichts ist unter den allgemeinen Voraussetzungen des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip gestützt auf Art. 28 BGG möglich, wenn ein Verwaltungsakt zur Diskussion steht.»
Empfehlung EDÖB vom 5. August 2024 (EFK-Prüfberichte)
Transparenz in der parlamentarischen Aufsicht; Spezialbestimmungen des Parlamentsgesetzes
Die jüngste Empfehlung zeigt die Grenzen des Öffentlichkeitsprinzips bei parlamentarischen Aufsichtsfunktionen auf.
«Die Offenlegungspflichten nach Art. 76b ff. BPR knüpfen nicht an die Eigenschaft als Mitglied des Parlaments an, was gegen eine Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes auf die parlamentarische Tätigkeit spricht.»
Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung bestätigt, dass Art. 158 BV als Organisationsnorm den Grundsatz der parlamentarischen Öffentlichkeit festlegt, dieser jedoch durch einfachgesetzliche Ausnahmen konkretisiert werden kann. Die Rechtsprechung zu Art. 293 StGB zeigt, dass die verfassungsrechtlich verankerte Öffentlichkeit der Ratssitzungen nicht absolut ist, sondern sachlich begründete Ausnahmen zulässt, insbesondere für:
Geheime Beratungen bei sicherheitsrelevanten Themen
Die Praxis der letzten 20 Jahre zeigt eine zunehmende Spannung zwischen dem Transparenzgebot der Demokratie und den funktionalen Erfordernissen einer effektiven parlamentarischen Arbeit.