Le sedute delle Camere sono pubbliche. La legge può prevedere eccezioni.
Panoramica
L'art. 158 Cost. garantisce che le sedute del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati siano pubbliche. Ciò significa: chiunque può seguire i dibattiti parlamentari. Cittadine e cittadini hanno libero accesso alle sale del Consiglio. I media possono riferire in diretta. I dibattiti vengono trasmessi e diffusi in streaming su Internet.
La Costituzione consente però eccezioni. La legge sul Parlamento (LParl) le disciplina nel dettaglio. L'eccezione più importante: le sedute delle commissioni sono riservate (art. 47 cpv. 1 LParl). Là i parlamentari preparano le leggi. Possono discutere apertamente senza che il pubblico ascolti. Anche le sedute dei gruppi parlamentari non sono pubbliche.
In casi rari i Consigli stessi possono escludere il pubblico. Ciò avviene solo per temi molto delicati come i segreti di Stato. A tal fine occorre un decreto formale del Consiglio (art. 4 LParl).
Esempio dalla prassi: Un giornalista vuole riferire su una seduta della commissione per la revisione del diritto penale. Non può entrare nella seduta perché è riservata. Ma non appena la commissione pubblica il suo rapporto, può scriverne. Il successivo dibattito in Consiglio nazionale è poi nuovamente pubblico.
Il Tribunale federale ha confermato in BGE 107 IV 185: la riservatezza delle sedute delle commissioni è legittima. Essa consente una libera formazione dell'opinione senza pressioni esterne.
La pubblicità delle sedute dei Consigli è un pilastro fondamentale della democrazia. Essa rende possibile il controllo democratico. Cittadine e cittadini possono osservare i loro rappresentanti al lavoro. I media possono riferire criticamente. Così il Parlamento rimane responsabile verso il popolo.
Dottrina
N. 1Storia della genesi
L'art. 158 Cost. corrisponde in gran parte al precedente art. 91 Cost. 1874. La disposizione sancisce il principio di pubblicità delle deliberazioni parlamentari a livello costituzionale. Nel Messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 362) il principio di pubblicità è definito come «elemento essenziale della democrazia parlamentare». La revisione totale della Costituzione federale ha ripreso il principio invariato, mentre la sua collocazione sistematica nella sezione sull'Assemblea federale ne sottolinea il carattere istituzionale.
N. 2Collocazione sistematica
L'art. 158 Cost. si trova nel 5° capitolo della Costituzione federale sulle autorità federali, nella 1ª sezione sull'Assemblea federale. La norma ha uno stretto collegamento sistematico con:
→ Art. 34 Cost. (Diritti politici), che garantisce la partecipazione democratica
→ Art. 16 Cost. (Libertà di opinione e d'informazione), che protegge l'accesso alle informazioni
→ Art. 17 Cost. (Libertà dei media), che consente il resoconto sui processi parlamentari
↔ Art. 47 LParl, che disciplina la riservatezza delle deliberazioni delle commissioni
N. 3Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
Il termine «sedute» comprende secondo la dottrina dominante (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 158 n. 3) esclusivamente le sedute plenarie del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati. La «pubblicità» significa il libero accesso per il pubblico e i media alle aule dei Consigli durante le deliberazioni. Il termine «Consigli» si riferisce ad entrambe le Camere dell'Assemblea federale, non però alle loro commissioni o ad altri organi (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 158 n. 5).
N. 4Conseguenze giuridiche
Il principio di pubblicità fonda un diritto di rango costituzionale all'accesso alle sedute dei Consigli. L'attuazione pratica avviene mediante i regolamenti dei Consigli (art. 15 RCS, art. 20 RCN). Le violazioni della pubblicità possono comportare l'invalidità delle decisioni, purché la pubblicità non sia stata esclusa conformemente alla legge (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, n. 1789).
N. 5Controversie dottrinali
La portata delle eccezioni legali è controversa. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, n. 3452) sostengono un'interpretazione restrittiva: le eccezioni sarebbero ammissibili solo in presenza di interessi pubblici o privati preponderanti. Al contrario Müller (in: Ehrenzeller et al., art. 158 n. 8) propende per una considerazione funzionale che tenga conto delle esigenze di un lavoro parlamentare efficiente. Vi è consenso sul fatto che le sedute delle commissioni non sono coperte dal principio di pubblicità (BGE 107 IV 185).
N. 6Indicazioni pratiche
La pubblicità delle sedute dei Consigli è garantita attraverso trasmissioni in diretta e pubblicazione dei Bollettini ufficiali. Per l'esclusione della pubblicità è necessaria una decisione formale del Consiglio (art. 4 LParl). Nella prassi ciò avviene molto raramente, ad esempio per temi di politica della sicurezza. La riservatezza delle sedute delle commissioni (art. 47 cpv. 1 LParl) costituisce la più importante eccezione pratica al principio di pubblicità. I giornalisti e i cittadini interessati hanno accesso attraverso i servizi media dell'Assemblea federale a informazioni dettagliate sulle deliberazioni pubbliche.
DTF 107 IV 185 del 27 novembre 1981
Pubblicazione di deliberazioni ufficiali segrete; segretezza delle deliberazioni delle commissioni
L'art. 158 Cost. è sistematicamente collegato all'art. 293 CP, che punisce la pubblicazione di deliberazioni ufficiali segrete.
«È piuttosto nell'interesse ben compreso di una formazione dell'opinione il più possibile libera, non ostacolata da alcuna influenza esterna intempestiva, tenere segrete le sedute delle commissioni parlamentari finché la rispettiva commissione lo ritenga necessario secondo l'andamento delle sue deliberazioni.»
Sentenza 6B_186/2012 dell'11 gennaio 2013
Pubblicazione di deliberazioni segrete delle commissioni; concetto formale di segreto
Il Tribunale federale ha precisato i fondamenti giuridici per le deliberazioni parlamentari non pubbliche.
«Secondo l'art. 47 cpv. 1 della legge federale del 13 dicembre 2002 sull'Assemblea federale (legge sul Parlamento, LParl; RS 171.10), in vigore dal 1° dicembre 2003, le deliberazioni delle commissioni sono confidenziali.»
DTF 108 IV 185 del 17 settembre 1982
Interpretazione del concetto di «segreto» nelle deliberazioni parlamentari
La sentenza definisce la portata del principio di pubblicità per i documenti parlamentari.
«Il concetto 'segreto' è sinonimo di esclusione della pubblicità dichiarata per legge o dalle autorità. Un rapporto del DDPS ai membri della Commissione di gestione del Consiglio nazionale designato come 'confidenziale' è 'segreto' fintanto che non è destinato al pubblico.»
#Rapporto con il principio di pubblicità dell'amministrazione
Raccomandazione IFPDT del 24 agosto 2020 (Servizi del Parlamento)
Applicabilità della legge sulla trasparenza alle attività parlamentari
La raccomandazione chiarisce il rapporto tra l'art. 158 Cost. e il principio generale di pubblicità.
«La legge sulla trasparenza non si applica all'Assemblea federale e ai suoi membri (art. 2 LTras e contrario), ma solo ai Servizi del Parlamento come parte dell'Amministrazione federale (art. 2 cpv. 1 lett. c LTras), e ciò con riserva delle disposizioni speciali della legge sul Parlamento (art. 47 cpv. 1 LParl in comb. con art. 4 LTras).»
DTF 133 II 209 del 25 maggio 2007
Consultazione di verbali di deliberazioni delle autorità; principio di pubblicità
La sentenza riguarda gli organi direttivi del Tribunale federale, ma è rilevante anche per la comprensione della pubblicità parlamentare.
«Una consultazione di documenti ufficiali degli organi direttivi del Tribunale federale è possibile secondo i presupposti generali della legge federale sul principio di pubblicità basata sull'art. 28 LTF, quando è in discussione un atto amministrativo.»
Raccomandazione IFPDT del 5 agosto 2024 (Rapporti di verifica CDF)
Trasparenza nella vigilanza parlamentare; disposizioni speciali della legge sul Parlamento
La raccomandazione più recente mostra i limiti del principio di pubblicità nelle funzioni di vigilanza parlamentari.
«Gli obblighi di divulgazione secondo gli art. 76b segg. RCN non si ricollegano alla qualità di membro del Parlamento, il che depone contro un'applicazione della legge sulla trasparenza all'attività parlamentare.»
Il Tribunale federale ha confermato nella giurisprudenza costante che l'art. 158 Cost. come norma organizzativa stabilisce il principio della pubblicità parlamentare, che tuttavia può essere concretizzato tramite eccezioni di diritto ordinario. La giurisprudenza relativa all'art. 293 CP mostra che la pubblicità delle sedute delle Camere ancorata costituzionalmente non è assoluta, ma ammette eccezioni giustificate oggettivamente, in particolare per:
Sedute delle commissioni (art. 47 cpv. 1 LParl)
Sedute dei gruppi (art. 15 cpv. 4 RCS, art. 20 cpv. 4 RCN)
Deliberazioni segrete su temi rilevanti per la sicurezza
La prassi degli ultimi 20 anni mostra una tensione crescente tra l'esigenza di trasparenza della democrazia e le necessità funzionali di un lavoro parlamentare efficace.