Die Bundeskanzlei ist die allgemeine Stabsstelle des Bundesrates. Sie wird von einer Bundeskanzlerin oder einem Bundeskanzler geleitet.
Art. 179 BV — Übersicht
Die Bundeskanzlei ist die zentrale Unterstützungsorganisation des Bundesrates ohne eigene Entscheidungskompetenzen. Als "allgemeine Stabsstelle" bereitet sie Bundesratsbeschlüsse vor, koordiniert die Regierungstätigkeit und hilft bei der Umsetzung. Die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler wird von der Bundesversammlung für vier Jahre gewählt und leitet diese wichtige Institution.
Die Bundeskanzlei wirkt in drei Hauptbereichen: Erstens unterstützt sie den Bundesrat bei seinen Sitzungen und der Entscheidungsfindung (Art. 30 RVOG). Zweitens koordiniert sie die Kommunikation zwischen den Departementen und informiert die Öffentlichkeit über Regierungsbeschlüsse (Art. 34 RVOG). Drittens führt sie wichtige Verfahren wie Volksabstimmungen durch und prüft Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit (Art. 69 ff. BPR).
Anders als die Departemente kann die Bundeskanzlei grundsätzlich keine hoheitlichen Verfügungen erlassen. Ausnahmen bestehen nur bei den politischen Rechten: Sie entscheidet über das Zustandekommen von Referenden und die Gültigkeit von Volksinitiativen. Gegen solche Verfügungen ist die Beschwerde ans Bundesgericht möglich (BGE 146 I 126).
Ein praktisches Beispiel: Wenn eine neue Volksinitiative eingereicht wird, prüft die Bundeskanzlei, ob genügend gültige Unterschriften vorliegen. Sie kontrolliert die Stimmrechtsbescheinigungen und stellt fest, ob die Initiative zustande gekommen ist. Diese Verfügung kann vor Bundesgericht angefochten werden.
Die Bundeskanzlei darf auch bei Abstimmungen informieren, wie das Bundesgericht bestätigte. Sie kann sogar Abstimmungsvideos veröffentlichen, solange sie sachlich und transparent über die Vorlagen informiert (BGE 145 I 1). Dabei muss sie aber neutral bleiben und darf nicht für ein bestimmtes Abstimmungsresultat werben.
Die Verfassung schreibt vor, dass der Bundesrat eine Stabsstelle haben muss. Eine Abschaffung der Bundeskanzlei wäre nur durch eine Verfassungsänderung möglich. Die konkrete Organisation regeln das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) und die Organisationsverordnung für die Bundeskanzlei (OV-BK).
Der Bundeskanzler oder die Bundeskanzlerin hat eine besondere Stellung: Er oder sie ist sowohl Stabschef des Bundesrates als auch ein eigenständiges, von der Bundesversammlung gewähltes Organ. An Bundesratssitzungen nimmt er oder sie mit beratender Stimme teil und kann Anträge stellen (Art. 32 RVOG).
N. 1 Art. 179 BV entstammt der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999. Die Bestimmung übernahm im Wesentlichen die Regelung des vormaligen Art. 105 aBV von 1874, führte jedoch erstmals die Bundeskanzlei explizit auf Verfassungsstufe als "allgemeine Stabsstelle" des Bundesrates ein (BBl 1997 I 463). Die Botschaft betonte die Doppelfunktion der Bundeskanzlei als administrative Schaltstelle und politische Koordinationsstelle der Landesregierung.
N. 2 Der Verfassungsgeber verzichtete bewusst auf eine detaillierte Aufgabenbeschreibung auf Verfassungsebene. Die konkrete Ausgestaltung der Stabsfunktion sollte flexibel durch Gesetz und Verordnung erfolgen können (BBl 1997 I 464). Diese Zurückhaltung ermöglicht eine Anpassung der Bundeskanzlei an veränderte politische und administrative Bedürfnisse.
N. 3 Art. 179 BV steht im 5. Abschnitt des 5. Kapitels über die Bundesbehörden, unmittelbar nach den Bestimmungen über den Bundesrat (Art. 174–178 BV) und vor den Regelungen zur Bundesverwaltung (Art. 180 BV). Diese Platzierung unterstreicht die Sonderstellung der Bundeskanzlei zwischen Regierung und Verwaltung.
N. 4 Die Norm steht in engem Zusammenhang mit Art. 30–34 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) sowie der Organisationsverordnung für die Bundeskanzlei (OV-BK). Art. 179 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage für diese einfachgesetzlichen Regelungen (→ Art. 174 BV für die Organisation des Bundesrates; → Art. 180 BV für die Bundesverwaltung).
N. 5 Der Begriff "allgemeine Stabsstelle" charakterisiert die Bundeskanzlei als zentrales Unterstützungsorgan ohne eigene Entscheidkompetenzen in Sachgeschäften. Nach Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023, Art. 179 N. 4) umfasst die Stabsfunktion drei Kernelemente: Vorbereitung, Koordination und Umsetzungsunterstützung von Bundesratsbeschlüssen.
N. 6 Die Generalklausel "allgemeine" Stabsstelle grenzt die Bundeskanzlei von den departementalen Generalsekretariaten ab, welche als spezielle Stabsstellen ihrer Departemente fungieren. Die Bundeskanzlei nimmt departementsübergreifende Querschnittsaufgaben wahr (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 179 N. 7).
N. 7 Die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler wird gemäss Art. 145 BV von der Bundesversammlung für vier Jahre gewählt. Die Verfassung konstituiert damit ein eigenständiges Bundesorgan, das weder dem Bundesrat noch der Verwaltung im engeren Sinne angehört (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1568).
N. 8 Die Doppelrolle als Stabschef und gewähltes Bundesorgan verleiht dem Bundeskanzler eine besondere Stellung. Er nimmt gemäss Art. 32 RVOG mit beratender Stimme an den Bundesratssitzungen teil und verfügt über ein Antragsrecht in seinem Zuständigkeitsbereich.
N. 9 Aus Art. 179 BV folgt die verfassungsrechtliche Verankerung der Bundeskanzlei als notwendiges Organ der Bundesstaatsorganisation. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine funktionsfähige Stabsstelle für den Bundesrat vorzusehen. Eine Abschaffung der Bundeskanzlei wäre nur durch Verfassungsänderung möglich.
N. 10 Die Stabsfunktion begründet keine eigenständigen hoheitlichen Befugnisse gegenüber Dritten. Verfügungen der Bundeskanzlei bedürfen stets einer spezialgesetzlichen Grundlage, wie etwa im Bereich der politischen Rechte (Art. 69 ff. BPR) oder des Öffentlichkeitsprinzips (Art. 10 BGÖ).
N. 11 Die verfassungsrechtliche Stellung verleiht der Bundeskanzlei Legitimation für koordinierende und unterstützende Tätigkeiten in allen Bereichen der Regierungstätigkeit, einschliesslich der Information der Öffentlichkeit (vgl. BGE 145 I 1 E. 5.2.2).
N. 12 Kontrovers diskutiert wird der Umfang der politischen Kommunikationsbefugnisse der Bundeskanzlei. Während Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3485) eine restriktive Auslegung der Stabsfunktion befürworten, plädiert Tschannen (in: Diggelmann/Hertig Randall/Schindler, Verfassungsrecht der Schweiz, Bd. III, 2020, § 65 N. 28) für ein weites Verständnis der Informationsaufgaben als impliziter Teil der modernen Regierungsführung.
N. 13 Umstritten ist ferner die Reichweite der Delegationsbefugnis für Beschwerdelegitimationen. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892) vertreten eine enge Auslegung, während die Praxis des Bundesgerichts Delegationen innerhalb der zentralen Bundesverwaltung grundsätzlich zulässt (vgl. BGE 140 II 539 E. 4.2).
N. 14 Die rechtliche Qualifikation von Äusserungen des Bundeskanzlers ist ebenfalls strittig. Biaggini (BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 179 N. 3) betont die Bindung an die Kollegialentscheide des Bundesrates, während andere Autoren einen gewissen eigenständigen Kommunikationsspielraum anerkennen (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023, Art. 179 N. 12).
N. 15 Bei Verfügungen der Bundeskanzlei ist stets die spezialgesetzliche Rechtsgrundlage zu prüfen. Die allgemeine Stabsfunktion gemäss Art. 179 BV genügt nicht für hoheitliches Handeln. Insbesondere im Bereich der politischen Rechte sind die detaillierten Verfahrensvorschriften des BPR zu beachten.
N. 16 Für die Anfechtung von Verfügungen der Bundeskanzlei gelten unterschiedliche Rechtsmittelwege. Während bei Verfügungen über das Zustandekommen von Referenden seit 2008 nur noch das Nicht-Zustandekommen anfechtbar ist (BGE 146 I 126 E. 1), sind andere Verfügungen im Bereich der politischen Rechte grundsätzlich beschwerdefähig.
N. 17 Im Rahmen von Öffentlichkeitsgesuchen fungiert die Bundeskanzlei sowohl als ersuchte Behörde für eigene Dokumente als auch als Koordinationsstelle für departementsübergreifende Gesuche (Art. 10 Abs. 3 BGÖ). Bei der Bearbeitung ist die doppelte Rolle zu beachten: eigene Zuständigkeit versus Koordinationsfunktion.
Art. 179 BV — Rechtsprechung
#Allgemeine Stellung und Aufgaben der Bundeskanzlei
Die Bundeskanzlei wirkt als allgemeine Stabsstelle des Bundesrates bei der Information der Stimmberechtigten mit. Das Bundesgericht hielt fest, dass die Bundeskanzlei als Stabsstelle des Bundesrates zuständig und berechtigt ist, den Bundesrat bei der Information der Stimmberechtigten über eidgenössische Abstimmungsvorlagen zu unterstützen.
«Die Bundeskanzlei ist die Stabsstelle des Bundesrats (Art. 1 Abs. 1 der Organisationsverordnung vom 29. Oktober 2008 für die Bundeskanzlei [OV-BK; SR 172.210.10] i.V.m. Art. 30 Abs. 1 RVOG). Als solche unterstützt sie den Bundesrat bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben (Art. 1 Abs. 3 lit. a OV-BK i.V.m. Art. 30 Abs. 2 lit. a RVOG). Sie wirkt mit bei der Vorbereitung und Durchführung der Eidgenössischen Volksabstimmungen (Art. 3 Abs. 1 VPR sowie Art. 1 Abs. 4 lit. a OV-BK).»
Die Bundeskanzlei verfügt gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG über eine gesetzliche Beschwerdebefugnis, die sie mittels Verordnung an nachgeordnete Verwaltungseinheiten delegieren kann. Das Bundesgericht präzisierte die Grenzen dieser Delegationsmöglichkeit.
«Die der Bundeskanzlei und Departementen des Bundes von Gesetzes wegen zukommende Beschwerdebefugnis kann mittels Verordnung an eine Verwaltungseinheit der zentralen Bundesverwaltung delegiert werden (E. 4.2). Im konkreten Fall überträgt keine Norm des Bundesrechts die Befugnis zur Beschwerde ans Bundesgericht der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen (E. 4.4).»
Bei Volksinitiativen ist die Bundeskanzlei nicht befugt, mangelhafte Stimmrechtsbescheinigungen nachträglich zu korrigieren. Das Bundesgericht stellte die klaren Grenzen der Bundeskanzlei bei der Prüfung von Volksinitiativen fest.
«Eine Nachbescheinigung oder Nachbesserung mangelhafter Bescheinigungen durch die Bundeskanzlei ist nicht möglich (E. 3.4).»
Gegen ablehnende Verfügungen der Bundeskanzlei betreffend die Eintragung in das Parteienregister des Bundes ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Das Bundesgericht klärte den Rechtsmittelweg gegen Verfügungen der Bundeskanzlei.
«Gegen eine die Eintragung ablehnende Verfügung der Bundeskanzlei ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben (E. 1.1).»
Das Bundesgericht bestätigte die beschränkte Anfechtbarkeit von Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen von Referenden. Gemäss der seit 2008 geltenden Regelung sind nur Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen anfechtbar.
«Gemäss der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung von Art. 80 Abs. 2 BPR ist gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Nicht-Zustandekommen eines Referendums die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig. Daraus folgt, dass die gegen eine Verfügung über das Zustandekommen eines Referendums gerichtete Beschwerde unzulässig ist (E. 1).»
Bei Ungültigkeitserklärungen von Volksinitiativen muss die Bundeskanzlei den Initianten vorgängig Gelegenheit zur Äusserung gewähren. Das Bundesgericht etablierte wichtige Verfahrensgarantien für das Initiativverfahren.
«Bei einer Ungültigkeitserklärung hat die Schweiz. Bundeskanzlei den Initianten Gelegenheit zu geben, sich vorgängig der Verfügung zu den angeblichen Ungültigkeitsgründen zu äussern (Erw. 2).»
Die Bundeskanzlei darf zur Erfüllung des bundesrätlichen Informationsauftrags Abstimmungsvideos veröffentlichen, unterliegt dabei aber den Grundsätzen der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit. Das Bundesgericht definierte die Grenzen der Bundeskanzlei bei der Abstimmungsinformation.
«Mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen kann somit in diesem Umfang geltend gemacht werden, ein von der Bundeskanzlei - allenfalls in Zusammenarbeit mit einem Departement - im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung zur Information der Stimmberechtigten veröffentlichtes Abstimmungsvideo verletze den Anspruch der Stimmberechtigten auf eine freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe gemäss Art. 34 Abs. 2 BV.»
Die Bundeskanzlei stellt eine koordinierte Informations- und Kommunikationspolitik auf Regierungsstufe sicher und sorgt für rasche Information über Bundesratsbeschlüsse. Das Bundesgericht anerkannte die zentrale Rolle der Bundeskanzlei in der Regierungskommunikation.
«Allgemein stellt sie eine langfristige und koordinierte Informations- und Kommunikationspolitik auf Regierungsstufe sicher und sorgt für eine möglichst rasche Information über die Beschlüsse des Bundesrates (Art. 1 Abs. 3 lit. c OV-BK i.V.m. Art. 34 Abs. 1 RVOG). Die Departemente informieren über ihre Tätigkeit in Absprache und Zusammenarbeit mit der Bundeskanzlei.»
Das Bundesgericht stellte bereits früh fest, dass die Bundeskanzlei anstelle des Bundesrates Verfügungen betreffend Volksbegehren erlässt. Dies markierte den Übergang von der politischen zur verwaltungsrechtlichen Behandlung solcher Verfahren.
«Seit der Revision des OG im Jahre 1968 ist für den Erlass derartiger Verfügungen nunmehr anstelle des Bundesrates die Bundeskanzlei zuständig.»
Das Bundesgericht bestätigte die Anfechtbarkeit von Verfügungen der Bundeskanzlei über den Rückzug von Volksinitiativen. Dies erweiterte den gerichtlichen Rechtsschutz im Bereich der politischen Rechte.
«Gegen den Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative ist die Beschwerde ans Bundesgericht möglich (E. 2). Der Rückzug einer eidgenössischen Volksinitiative ist unter den Voraussetzungen von Art. 73 BPR auch nach der Aufhebung einer Abstimmung durch das Bundesgericht möglich (E. 3).»