1Le Conseil national et le Conseil des États délibèrent en conseils réunis, sous la direction du président ou de la présidente du Conseil national, pour: a. procéder à des élections; b. statuer sur les conflits de compétence entre les autorités fédérales suprêmes; c. statuer sur les recours en grâce.
2En outre, ils siègent en conseils réunis lors d’occasions spéciales et pour prendre connaissance de déclarations du Conseil fédéral.
#Aperçu
L'article 157 Cst. règle l'Assemblée fédérale réunie. Il s'agit d'une forme de séance particulière du Parlement. Normalement, le Conseil national et le Conseil des États siègent séparément. Pour certaines tâches, ils délibèrent cependant ensemble comme un organe unique.
Que fait l'Assemblée fédérale réunie ?
L'Assemblée fédérale réunie a trois tâches importantes. Premièrement, elle élit les hautes charges de l'État. Cela comprend les sept conseillers fédéraux, la chancelière ou le chancelier de la Confédération et les juges du Tribunal fédéral. Ces élections ont lieu à scrutin secret. Deuxièmement, elle peut trancher des conflits entre les autorités fédérales supérieures. Cela n'arrive cependant pratiquement jamais. Troisièmement, elle accorde des grâces. Cela signifie : elle peut atténuer des peines ou les remettre entièrement.
Qui est concerné ?
L'Assemblée fédérale réunie concerne tous les citoyens et citoyennes de Suisse. Ses élections déterminent qui occupe les charges les plus importantes de l'État. Les personnes condamnées peuvent lui demander une grâce si elles ne peuvent pas purger entièrement leur peine pour des motifs importants.
Comment cela fonctionne-t-il ?
La présidence est toujours assurée par la présidente ou le président du Conseil national. Ceci montre l'importance démocratique plus grande du Conseil national. L'Assemblée fédérale réunie se réunit aussi lors d'occasions particulières, par exemple lors de visites d'État ou d'événements politiques importants.
Exemple concret :
En décembre 2023, l'Assemblée fédérale réunie a élu Viola Amherd présidente de la Confédération pour 2024. Les 246 parlementaires présents ont voté dans une salle commune. L'élection s'est déroulée au scrutin secret avec des bulletins de vote.
Art. 157 Cst. — Séance commune
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 157 Cst. remonte à l'art. 92 de la Constitution fédérale de 1874 (aCst.), qui prévoyait déjà la séance commune des deux chambres sous la forme de l'« Assemblée fédérale réunie ». La disposition a été reprise dans une large mesure sans modification lors de la révision totale de la Constitution fédérale en 1999 et réintégrée dans un nouveau cadre systématique. Dans le message du 20 novembre 1996, le Conseil fédéral a indiqué que l'art. 157 Cst. codifiait un droit coutumier constitutionnel éprouvé et ne visait aucune modification matérielle par rapport à l'état du droit antérieur (FF 1997 I 357 s.).
N. 2 Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale a souligné que l'Assemblée fédérale réunie n'est pas un organe indépendant à côté du Conseil national et du Conseil des États, mais une forme particulière de session de l'Assemblée fédérale pour les tâches énumérées de manière exhaustive par la Constitution. Le constituant a expressément voulu maintenir le principe d'énumération : les attributions de l'Assemblée fédérale réunie forment un numerus clausus (FF 1997 I 357 s.).
N. 3 L'al. 2, qui régit la réunion de l'Assemblée fédérale « à des occasions particulières » et pour la réception de déclarations du Conseil fédéral, n'a pas apporté d'innovation normative autonome par rapport à l'aCst., mais a ancré dans le droit constitutionnel une pratique existante (FF 1997 I 358). Lors de la procédure de délibération parlementaire, la disposition n'a pas suscité de contestation ; aucune proposition de modification de fond n'a été déposée (BO 1998 N 2459 ; BO 1998 E 1011).
#2. Situation systématique
N. 4 L'art. 157 Cst. appartient à la 4e section du 5e chapitre (« L'Assemblée fédérale », art. 143–173 Cst.) et régit une forme particulière de procédure de l'Assemblée fédérale. La norme est une norme d'organisation au sens de la systématique de la Cst. : elle ne fonde pas de droits subjectifs et ne peut pas faire l'objet d'un contrôle judiciaire. → L'art. 189 al. 4 Cst. exclut expressément le contrôle judiciaire des actes de l'Assemblée fédérale qui ne revêtent pas le caractère de règles de droit ; les exceptions sont déterminées par la loi.
N. 5 L'Assemblée fédérale réunie n'est pas un troisième organe à côté du Conseil national et du Conseil des États (↔ art. 148 Cst.), mais une réunion des deux chambres en séance commune. Cela distingue le modèle suisse des systèmes dotés d'un véritable congrès ou d'une chambre fusionnée. Ehrenzeller souligne que l'Assemblée fédérale réunie est « une forme particulière de l'assemblée plénière des deux chambres », et non un organe constitutionnel indépendant (Ehrenzeller, in : Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 157 N. 3).
N. 6 Les rapports avec les chambres séparées sont régis par le principe de spécialité : dans la mesure où l'art. 157 Cst. fonde la compétence de l'Assemblée fédérale réunie, un agissement séparé des chambres n'est pas possible. → Art. 148 al. 1 Cst. (l'Assemblée fédérale en tant qu'autorité suprême de la Confédération). La loi sur le Parlement (LParl, RS 171.10) concrétise les modalités de la séance commune aux art. 31 ss LParl.
N. 7 L'al. 2 a pour l'essentiel un caractère déclaratoire : la réunion à des occasions particulières et pour la réception des déclarations du Conseil fédéral ne fonde aucune compétence décisionnelle et se distingue ainsi catégoriquement des attributions visées à l'al. 1 (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 1540).
#3. Éléments constitutifs / contenu de la norme
3.1 Conditions formelles de la séance commune
N. 8 L'Assemblée fédérale réunie siège sous la présidence du président ou de la présidente du Conseil national (art. 157 al. 1 Cst.). Le bureau du Conseil national dirige ainsi également les séances communes ; dans cette configuration, le président du Conseil des États n'exerce aucune fonction de direction. L'art. 32 al. 1 LParl précise que, pour atteindre le quorum, la majorité absolue des membres des deux chambres doit être présente (quorum : 122 membres sur 246).
N. 9 Les décisions sont prises à la majorité absolue des votants, pour autant que la Cst. n'en dispose pas autrement (art. 159 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 32 LParl). Chaque membre des deux chambres dispose d'une voix ; l'appartenance au Conseil national ou au Conseil des États est sans pertinence pour le vote.
3.2 Élections (art. 157 al. 1 let. a Cst.)
N. 10 La compétence la plus importante de l'Assemblée fédérale réunie est l'élection des autorités fédérales suprêmes. La compétence générale d'élection est ancrée à → l'art. 168 al. 1 Cst., qui désigne l'Assemblée fédérale réunie comme organe électoral pour les membres du Conseil fédéral (→ art. 175 al. 2 Cst.), la chancelière ou le chancelier de la Confédération (→ art. 179 Cst.), les membres du Tribunal fédéral ainsi que — conformément à la législation fédérale — d'autres membres d'autorités. L'élection se fait selon le système majoritaire (art. 130 al. 1 LParl).
N. 11 L'Assemblée fédérale élit les membres du Conseil fédéral un par un (art. 130 al. 3 LParl). Elle est juridiquement libre dans sa décision d'élection ; elle n'est pas liée par des propositions du Conseil fédéral ou d'autres organes. L'obligation constitutionnelle de représentation équitable des régions et des régions linguistiques (art. 175 al. 4 Cst.) est conçue comme une directive politique et non comme une obligation juridique susceptible d'être imposée en justice (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N. 2408).
3.3 Conflits de compétence (art. 157 al. 1 let. b Cst.)
N. 12 L'Assemblée fédérale réunie tranche les conflits de compétence entre les autorités fédérales suprêmes. Cette compétence n'a jusqu'ici pas été exercée en pratique et n'a donc guère acquis de signification propre. Sont visés les véritables conflits de compétence (positifs comme négatifs) entre le Conseil fédéral, le Tribunal fédéral et l'Assemblée fédérale, mais non les simples divergences d'opinion sur des questions de droit (Ehrenzeller, in : Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 157 N. 12).
N. 13 L'art. 157 al. 1 let. b Cst. joue le rôle de frein d'urgence institutionnel en cas de défaillance des organes dans la répartition des compétences. En l'absence de tribunal constitutionnel doté d'une compétence pour les litiges entre organes (→ art. 189 Cst.), cette compétence de l'Assemblée fédérale réunie demeure le seul instrument formel de règlement des conflits au niveau fédéral. Tschannen relève que la non-mobilisation de cette compétence témoigne du bon fonctionnement de la coordination informelle entre les organes fédéraux (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd. 2021, § 40 N. 15).
3.4 Grâces (art. 157 al. 1 let. c Cst.)
N. 14 L'Assemblée fédérale réunie accorde des grâces pour des condamnations relevant de la juridiction fédérale (art. 157 al. 1 let. c Cst. en relation avec l'art. 381 al. 1 CP). La grâce comprend la remise totale ou partielle d'une peine entrée en force ; il s'agit d'un acte de clémence et non d'un moyen de droit. La requête est déposée auprès de la commission des grâces de l'Assemblée fédérale réunie, instituée en tant que commission parlementaire mixte permanente des deux chambres (art. 43 LParl en relation avec l'art. 381 al. 2 CP). Cette commission soumet à l'Assemblée fédérale réunie des propositions d'admission ou de rejet.
N. 15 La délimitation de la compétence intercantonale en matière de grâce se détermine en fonction du for : pour les peines prononcées par des autorités cantonales, c'est l'autorité cantonale de grâce et non l'Assemblée fédérale réunie qui est compétente (ATF 101 Ia 281 consid. 3a, 24 septembre 1975). L'Assemblée fédérale réunie est exclusivement compétente pour les peines prononcées par des autorités fédérales — notamment le Tribunal pénal fédéral, et auparavant le Tribunal fédéral en tant que tribunal pénal — (art. 381 al. 1 CP). Depuis la création du Tribunal pénal fédéral en 2004 et le transfert corrélatif de la juridiction pénale fédérale à un tribunal permanent de première instance, la compétence en matière de grâce de l'Assemblée fédérale réunie est largement tombée en désuétude ; les requêtes correspondantes n'ont pratiquement plus été déposées depuis lors (cf. Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale réunie, procès-verbal de la session 1991, séance du 12 juin 1991, comme dernier précédent pertinent).
3.5 Occasions particulières et déclarations du Conseil fédéral (al. 2)
N. 16 L'al. 2 autorise l'Assemblée fédérale réunie à se réunir à des occasions particulières (p. ex. visites d'État, anniversaires de la Confédération) et pour la réception de déclarations du Conseil fédéral (p. ex. sur la situation du pays ou en période de crise). Ces réunions ont un caractère cérémoniel ou informationnel ; elles ne fondent aucune compétence décisionnelle. Des décisions ne peuvent pas être prises lors de telles occasions (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 1541).
#4. Effets juridiques
N. 17 Les décisions de l'Assemblée fédérale réunie en matière d'élections, de conflits de compétence et de grâces sont définitives et non susceptibles de contrôle judiciaire. L'art. 189 al. 4 Cst. dispose que les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent être contestés devant le Tribunal fédéral que si une loi fédérale le prévoit ; or il n'existe pas de base légale de ce type pour les élections, les grâces et les décisions en matière de compétence. Le Tribunal fédéral a confirmé dans une jurisprudence constante le principe de l'incontestabilité des actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral sur la base de l'art. 189 al. 4 Cst. (ATF 145 I 1 consid. 5.1.1 ; ATF 129 II 193 consid. 4.2). Cette « présomption règle d'incontestabilité » correspond à la conception sous-tendant le principe de séparation des pouvoirs selon laquelle les actes gouvernementaux et les décisions d'élection parlementaires, en tant qu'actes politiques, demeurent soustraits au contrôle judiciaire (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 1956).
N. 18 Les élections par l'Assemblée fédérale réunie ont un effet constitutif : le membre élu acquiert sa qualité officielle par la décision d'élection. La durée des fonctions commence en règle générale avec la prise de fonction, réglée par la loi fédérale (→ art. 175 al. 3 Cst. pour le Conseil fédéral). Les élections entachées d'un vice ne peuvent pas être contestées avec effet rétroactif ; un éventuel défaut dans la procédure d'élection peut tout au plus donner lieu à une sanction politique, mais non à une sanction judiciaire.
#5. Points litigieux
N. 19 Représentation proportionnelle des partis lors des élections au Conseil fédéral : La question de savoir si l'Assemblée fédérale réunie est juridiquement tenue de tenir compte des grands partis selon une certaine proportionnalité au sein du Conseil fédéral est controversée. Ehrenzeller est d'avis que la « formule magique » est une coutume purement politique sans force juridiquement contraignante ; la liberté d'élection exclurait toute obligation de proportionnalité susceptible d'être imposée en justice (Ehrenzeller, in : Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 157 N. 7). Rhinow/Schefer/Uebersax estiment en revanche que la logique de légitimation démocratique suggère certes une prise en compte « équitable » des rapports de force, mais que celle-ci ne peut pas être imposée par l'art. 175 al. 4 Cst. (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N. 2408). L'initiative populaire « Initiative sur la justice », rejetée le 28 novembre 2021 par 68,3 % de non, a abordé dans un contexte voisin l'influence politique sur l'élection des juges et illustre la persistante sensibilité du sujet de l'influence des partis sur les décisions d'élection de l'Assemblée fédérale réunie (Message relatif à l'initiative populaire « Initiative sur la justice », FF 2021 104).
N. 20 Compétence de grâce et droit à la révision : Un autre point litigieux concerne le rapport entre la grâce et le moyen de droit extraordinaire de la révision. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr considèrent la grâce comme subsidiaire par rapport à la révision : une requête en grâce serait irrecevable tant qu'un recours ordinaire ou extraordinaire est disponible (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 1543). La pratique parlementaire de la commission des grâces était moins restrictive : elle n'a pas rejeté les requêtes en principe au motif de demandes de révision pendantes, mais les a appréciées au cas par cas (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale réunie, procès-verbal de la session 1991, séance du 12 juin 1991).
N. 21 Caractère déclaratoire vs. constitutif de l'al. 2 : Si la doctrine dominante — notamment Ehrenzeller (Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 157 N. 16) et Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (op. cit., N. 1541) — qualifie l'al. 2 de purement déclaratoire, Tschannen relève que l'ancrage constitutionnel de l'al. 2 empêche du moins que la réunion à des occasions particulières puisse être restreinte par simple droit parlementaire (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd. 2021, § 40 N. 17). Les conséquences pratiques de cette divergence d'opinion sont minimes, la question de la convocation au sens de l'al. 2 n'étant pas susceptible de contrôle judiciaire (→ art. 189 al. 4 Cst.).
#6. Indications pratiques
N. 22 En pratique, l'Assemblée fédérale réunie se réunit chaque année — et si nécessaire pour des élections complémentaires — pour le renouvellement intégral des autorités. Les requêtes en grâce sont préalablement délibérées par la commission des grâces, instituée en vertu de l'art. 43 LParl en relation avec l'art. 381 al. 2 CP en tant que commission mixte permanente des deux chambres. Le dernier traitement dûment documenté de requêtes de grâce fédérale par l'Assemblée fédérale réunie remonte au début des années 1990 ; depuis lors, le transfert de la juridiction pénale fédérale au Tribunal pénal fédéral créé en 2004 a rendu cette compétence pratiquement obsolète (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale réunie, procès-verbal de la session 1991, séance du 12 juin 1991).
N. 23 Celui qui sollicite une grâce fédérale doit adresser sa requête par écrit à la commission des grâces et exposer les raisons pour lesquelles la poursuite de l'exécution de la peine serait disproportionnée. Les exigences formelles découlent de l'art. 381 CP et du règlement de la commission des grâces. La contestation judiciaire de la décision de l'Assemblée fédérale réunie est exclue : l'art. 189 al. 4 Cst. soustrait à la compétence du Tribunal fédéral les actes de l'Assemblée fédérale qui ne revêtent pas le caractère de règles de droit — et donc notamment les décisions de grâce — ; un recours en matière de droit public est dès lors exclu (cf. ATF 129 II 193 consid. 4.2 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 1956).
N. 24 S'agissant de la portée pratique de l'art. 157 al. 1 let. b Cst. (conflits de compétence) : étant donné que le droit public fédéral suisse ne connaît pas de procédure de litige entre organes devant le Tribunal fédéral (→ art. 189 al. 4 Cst.), l'Assemblée fédérale réunie demeure le seul forum formellement compétent pour les véritables conflits de compétence entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral. Dans la pratique étatique jusqu'à ce jour, cette compétence n'a encore jamais été invoquée, ce qui témoigne du bon fonctionnement de la coordination informelle entre les organes fédéraux (Ehrenzeller, in : Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 157 N. 12 ; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd. 2021, § 40 N. 15).
#Jurisprudence
La jurisprudence relative à l'art. 157 Cst. est extrêmement rare. Cela s'explique par le caractère particulier de la norme en tant que disposition d'organisation qui régit principalement les procédures parlementaires et ne suscite que rarement des litiges juridiques susceptibles de contrôle judiciaire. Les quelques décisions disponibles concernent principalement la compétence de grâce de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies).
#Compétence de grâce
ATF 101 IA 281 (24 septembre 1975) Délimitation de compétences intercantonales en matière de grâce Le Tribunal fédéral a précisé qu'en matière de grâce, la compétence territoriale appartient au canton dont les juges ont prononcé la peine en question.
« Par 'autorité de grâce du canton' au sens de l'art. 394 let. b CP, il faut entendre l'autorité du canton dont les juges ont infligé par jugement entré en force la peine à remettre par grâce. »
#Pratique parlementaire en matière de grâces
La procédure relative aux demandes de grâce est concrétisée par la pratique parlementaire de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies). La Commission de grâce examine les demandes déposées et soumet les propositions correspondantes à l'Assemblée fédérale (Chambres réunies). Lors de la séance du 12 juin 1991 (Bulletin n° 91.030), l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) a traité trois demandes de grâce, dont deux ont été acceptées et une rejetée.
La pratique montre que les grâces sont principalement accordées en cas de rigueur financière et de problèmes de santé, une extinction complète de la dette n'étant pas nécessaire si la poursuite de l'exécution représenterait une rigueur disproportionnée.
#Élections par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies)
La pratique parlementaire relative aux élections par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) est vaste, mais fait rarement l'objet de contrôle judiciaire. Les élections ont lieu en séance non publique et sont soumises à la liberté d'appréciation politique du Parlement.
#Conflits de compétences
Les décisions de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies) sur les conflits de compétences entre les autorités fédérales suprêmes (art. 157 al. 1 let. b Cst.) ne sont pas documentées dans la jurisprudence. Cette compétence rare n'est exercée qu'en cas de véritables conflits de compétences entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral, qui ne se sont pratiquement pas présentés jusqu'à présent.
#Occasions particulières
La réunion pour des « occasions particulières » selon l'art. 157 al. 2 Cst. relève de l'appréciation parlementaire et n'est pas justiciable. Cela comprend les visites d'État et les événements politiques importants qui n'entraînent pas de contrôle judiciaire.