1Il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati si riuniscono in Assemblea federale plenaria sotto la direzione del presidente del Consiglio nazionale per: a. procedere alle elezioni; b. risolvere i conflitti di competenza tra le autorità federali supreme; c. decidere sulle domande di grazia.
2L’Assemblea federale plenaria può inoltre riunirsi per eventi speciali e per prendere atto di dichiarazioni del Consiglio federale.
#Panoramica
L'articolo 157 Cost. disciplina l'Assemblea federale plenaria. Si tratta di una forma particolare di seduta del Parlamento. Normalmente il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati si riuniscono separatamente. Per determinati compiti, tuttavia, deliberano insieme come un unico organo.
Cosa fa l'Assemblea federale plenaria?
L'Assemblea federale plenaria ha tre compiti importanti. Primo, elegge le alte cariche dello Stato. Tra queste vi sono i sette consiglieri federali, la cancelliera o il cancelliere della Confederazione e i giudici del Tribunale federale. Queste elezioni avvengono a scrutinio segreto. Secondo, può decidere sui conflitti tra le supreme autorità federali. Questo però non avviene praticamente mai. Terzo, concede le grazie. Ciò significa: può mitigare o condonare completamente le pene.
Chi ne è interessato?
L'Assemblea federale plenaria interessa tutte le cittadine e i cittadini della Svizzera. Le sue elezioni determinano chi ricopre le cariche statali più importanti. Le persone condannate possono rivolgersi ad essa per chiedere la grazia, se non possono scontare completamente la loro pena per motivi importanti.
Come funziona?
La presidenza è sempre tenuta dalla presidente o dal presidente del Consiglio nazionale. Ciò dimostra la maggiore importanza democratica del Consiglio nazionale. L'Assemblea federale plenaria si riunisce anche in occasioni speciali, ad esempio per visite di Stato o importanti eventi politici.
Esempio concreto:
Nel dicembre 2023 l'Assemblea federale plenaria ha eletto Viola Amherd alla presidenza della Confederazione per il 2024. Tutti i 246 parlamentari presenti hanno votato in una sala comune. L'elezione è avvenuta a scrutinio segreto con schede elettorali.
Art. 157 Cost. — Deliberazione comune
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 157 Cost. risale all'art. 92 della Costituzione federale del 1874 (vCost.), che già prevedeva la deliberazione comune delle due Camere in quanto «Assemblea federale plenaria». La norma è stata ripresa sostanzialmente invariata nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale del 1999 e sistematicamente ricollocata. Nel messaggio del 20 novembre 1996 il Consiglio federale ha rilevato che l'art. 157 Cost. codifica un consolidato diritto consuetudinario costituzionale e non persegue alcuna modifica materiale rispetto alla situazione giuridica previgente (FF 1997 I 357 seg.).
N. 2 Il messaggio concernente la nuova Costituzione federale ha sottolineato che l'Assemblea federale plenaria non è un organo autonomo accanto al Consiglio nazionale e al Consiglio degli Stati, bensì una particolare forma di seduta dell'Assemblea federale per i compiti tassativamente enumerati dalla Costituzione. Il legislatore costituente ha inteso mantenere espressamente il principio dell'enumerazione: le competenze dell'Assemblea federale plenaria costituiscono un numerus clausus (FF 1997 I 357 seg.).
N. 3 Il cpv. 2, che disciplina la riunione dell'Assemblea «in circostanze speciali» e per la ricezione di dichiarazioni del Consiglio federale, non ha introdotto alcuna innovazione normativa autonoma rispetto alla vCost., ma ha ancorato a livello costituzionale una prassi già esistente (FF 1997 I 358). Nel corso dell'iter parlamentare la disposizione è rimasta incontestata; non sono state presentate proposte di modifica del contenuto (Boll. uff. 1998 N 2459; Boll. uff. 1998 S 1011).
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 157 Cost. appartiene alla sezione 4 del capitolo 5 («L'Assemblea federale», artt. 143–173 Cost.) e disciplina una particolare forma procedurale dell'Assemblea federale. La norma è una norma organizzativa ai sensi della sistematica della Cost.: non fonda diritti soggettivi e non è giustiziabile. → L'art. 189 cpv. 4 Cost. esclude espressamente il controllo giurisdizionale degli atti dell'Assemblea federale privi del carattere di regola di diritto; le eccezioni sono determinate dalla legge.
N. 5 L'Assemblea federale plenaria non è un terzo organo accanto al Consiglio nazionale e al Consiglio degli Stati (↔ art. 148 Cost.), bensì una riunione comune delle due Camere in seduta congiunta. Ciò distingue il modello svizzero dai sistemi con un vero e proprio congresso o con una camera di fusione. Ehrenzeller sottolinea che l'Assemblea federale plenaria è «una particolare manifestazione dell'assemblea complessiva delle due Camere», non un organo costituzionale autonomo (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. ed. 2023, art. 157 N. 3).
N. 6 Il rapporto con le singole Camere è disciplinato dal principio di specialità: nella misura in cui l'art. 157 Cost. fonda la competenza dell'Assemblea federale plenaria, non è possibile che le singole Camere agiscano separatamente. → Art. 148 cpv. 1 Cost. (Assemblea federale quale suprema autorità federale). La legge sul Parlamento (LParl, RS 171.10) concretizza le modalità della deliberazione comune agli artt. 31 segg. LParl.
N. 7 Il cpv. 2 ha essenzialmente carattere dichiarativo: la riunione in circostanze speciali e per la ricezione di dichiarazioni del Consiglio federale non fonda alcuna competenza deliberativa e si distingue pertanto categorialmente dai compiti di cui al cpv. 1 (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale federale svizzero, 10. ed. 2020, N. 1540).
#3. Elementi costitutivi / Contenuto della norma
3.1 Presupposti formali della deliberazione comune
N. 8 L'Assemblea federale plenaria si riunisce sotto la presidenza del presidente o della presidente del Consiglio nazionale (art. 157 cpv. 1 Cost.). La presidenza del Consiglio nazionale dirige pertanto anche le sedute comuni; il presidente del Consiglio degli Stati non svolge in tale contesto alcuna funzione direttiva. L'art. 32 cpv. 1 LParl stabilisce che, ai fini del quorum deliberativo, deve essere presente la maggioranza assoluta dei membri di entrambe le Camere (quorum: 122 su 246 membri).
N. 9 Le deliberazioni sono adottate con la maggioranza assoluta dei votanti, salvo diversa disposizione della Cost. (art. 159 cpv. 1 Cost. in combinato disposto con l'art. 32 LParl). Ogni membro di entrambe le Camere dispone di un voto; l'appartenenza al Consiglio nazionale o al Consiglio degli Stati è priva di rilevanza ai fini della votazione.
3.2 Elezioni (art. 157 cpv. 1 lett. a Cost.)
N. 10 La competenza più importante dell'Assemblea federale plenaria è l'elezione delle supreme autorità federali. La competenza elettorale generale è sancita all'→ art. 168 cpv. 1 Cost., che designa l'Assemblea federale plenaria quale organo elettorale per i membri del Consiglio federale (→ art. 175 cpv. 2 Cost.), il cancelliere o la cancelliera della Confederazione (→ art. 179 Cost.), i membri del Tribunale federale nonché — nei limiti previsti dalla legislazione federale — ulteriori membri di autorità. L'elezione avviene secondo il sistema maggioritario (art. 130 cpv. 1 LParl).
N. 11 L'Assemblea federale elegge i membri del Consiglio federale singolarmente (art. 130 cpv. 3 LParl). Essa è giuridicamente libera nella decisione elettorale; non sussiste alcun vincolo alle proposte del Consiglio federale o di altri organi. L'obbligo costituzionale di un'adeguata rappresentanza delle regioni del Paese e delle regioni linguistiche (art. 175 cpv. 4 Cost.) è configurato quale direttiva politica, non quale obbligo giuridico esigibile in giudizio (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale svizzero, 3. ed. 2016, N. 2408).
3.3 Conflitti di competenza (art. 157 cpv. 1 lett. b Cost.)
N. 12 L'Assemblea federale plenaria decide in merito ai conflitti di competenza tra le supreme autorità federali. Questa competenza non è mai stata attivata nella prassi e non ha pertanto acquisito alcuna rilevanza autonoma significativa. Si intendono i conflitti di competenza reali (positivi come negativi) tra Consiglio federale, Tribunale federale e Assemblea federale, ma non semplici divergenze di opinione su questioni di diritto (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. ed. 2023, art. 157 N. 12).
N. 13 L'art. 157 cpv. 1 lett. b Cost. funge da freno di emergenza istituzionale nell'eventualità di un'insufficienza organica nell'ambito delle competenze. In assenza di una Corte costituzionale dotata di competenza in materia di conflitti tra organi (→ art. 189 Cost.), questa competenza dell'Assemblea federale plenaria rimane il solo strumento formale di risoluzione dei conflitti a livello federale. Tschannen rileva che il mancato ricorso a questa competenza attesta il buon funzionamento del coordinamento informale tra gli organi federali (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. ed. 2021, § 40 N. 15).
3.4 Grazie (art. 157 cpv. 1 lett. c Cost.)
N. 14 L'Assemblea federale plenaria concede la grazia per le condanne fondate sulla giurisdizione federale (art. 157 cpv. 1 lett. c Cost. in combinato disposto con l'art. 381 cpv. 1 CP). La grazia comprende la remissione totale o parziale di una pena passata in giudicato; essa è un atto di clemenza e non un mezzo di impugnazione. La domanda è presentata alla Commissione delle grazie dell'Assemblea federale plenaria, istituita quale commissione parlamentare mista permanente delle due Camere (art. 43 LParl in combinato disposto con l'art. 381 cpv. 2 CP). Tale commissione sottopone all'Assemblea federale plenaria proposte di approvazione o di reiezione.
N. 15 La delimitazione intercantonale delle competenze in materia di grazia si determina in base al foro competente: per le pene irrogate da autorità cantonali è competente l'autorità cantonale di grazia e non l'Assemblea federale plenaria (DTF 101 Ia 281 consid. 3a, 24 settembre 1975). L'Assemblea federale plenaria è esclusivamente competente per le pene irrogate da autorità federali — in particolare dal Tribunale penale federale, già in precedenza dal Tribunale federale quale tribunale penale. Dalla creazione del Tribunale penale federale nel 2004, con il conseguente trasferimento della giurisdizione penale federale a un tribunale permanente di prima istanza, la competenza in materia di grazia dell'Assemblea federale plenaria è sostanzialmente caduta in latenza; da allora non sono state praticamente più presentate domande in tal senso (cfr. Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale plenaria, verbale della sessione 1991, seduta del 12 giugno 1991, quale ultimo precedente pertinente).
3.5 Circostanze speciali e dichiarazioni del Consiglio federale (cpv. 2)
N. 16 Il cpv. 2 autorizza l'Assemblea federale plenaria a riunirsi in circostanze speciali (p. es. visite di Stato, anniversari della Confederazione) e per la ricezione di dichiarazioni del Consiglio federale (p. es. sullo stato della nazione o in situazioni di crisi). Tali riunioni hanno carattere cerimoniale o informativo; esse non fondano alcuna competenza decisionale. In tali occasioni non possono essere adottate deliberazioni (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale federale svizzero, 10. ed. 2020, N. 1541).
#4. Effetti giuridici
N. 17 Le deliberazioni dell'Assemblea federale plenaria in materia di elezioni, conflitti di competenza e grazie sono definitive e non giustiziabili. L'art. 189 cpv. 4 Cost. stabilisce che gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale possono essere impugnati dinanzi al Tribunale federale soltanto se una legge federale lo prevede; per le elezioni, le grazie e le decisioni in materia di competenza non esiste una siffatta base legale. Il Tribunale federale ha confermato nella sua prassi costante il principio della non impugnabilità degli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale fondandosi sull'art. 189 cpv. 4 Cost. (DTF 145 I 1 consid. 5.1.1; DTF 129 II 193 consid. 4.2). Questa «presunzione generale di non impugnabilità» corrisponde alla concezione sottesa al principio della separazione dei poteri, secondo cui gli atti di governo e le deliberazioni elettorali parlamentari, in quanto atti politici, restano esclusi dal controllo giurisdizionale (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale federale svizzero, 10. ed. 2020, N. 1956).
N. 18 Le elezioni da parte dell'Assemblea federale plenaria hanno effetto costitutivo: il membro eletto acquisisce la propria carica per effetto della deliberazione elettorale. Il mandato inizia di regola con l'entrata in carica, disciplinata dalla legge federale (→ art. 175 cpv. 3 Cost. per il Consiglio federale). Le elezioni viziati da irregolarità non possono essere impugnate con effetto retroattivo; un eventuale vizio nel procedimento elettorale può tutt'al più comportare una sanzione politica, non già una sanzione giudiziaria.
#5. Questioni controverse
N. 19 Proporz partitico nelle elezioni del Consiglio federale: È controverso se l'Assemblea federale plenaria sia giuridicamente obbligata a tenere conto dei grandi partiti nel Consiglio federale secondo un determinato criterio proporzionale. Ehrenzeller sostiene che la «formula magica» sia un puro uso politico privo di efficacia giuridica vincolante; la libertà di elezione esclude un obbligo proporzionale coercibile in giudizio (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. ed. 2023, art. 157 N. 7). Rhinow/Schefer/Uebersax ritengono per contro che la logica di legittimazione democratica suggerisca certamente un'«adeguata» considerazione dei rapporti di forza, ma che essa non sia imponibile in virtù dell'art. 175 cpv. 4 Cost. (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale svizzero, 3. ed. 2016, N. 2408). L'iniziativa popolare «Iniziativa sulla giustizia», respinta il 28 novembre 2021 dal popolo con il 68,3% di voti contrari, ha tematizzato in un contesto affine l'influenza politica sulle elezioni dei giudici, evidenziando la perdurante sensibilità della tematica dell'influenza partitica nelle deliberazioni elettorali dell'Assemblea federale plenaria (Messaggio concernente l'iniziativa popolare «Iniziativa sulla giustizia», FF 2021 104).
N. 20 Competenza in materia di grazia e diritto di revisione: Un'ulteriore questione controversa riguarda il rapporto tra la grazia e lo straordinario mezzo di impugnazione della revisione. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr considerano la grazia sussidiaria rispetto alla revisione: una domanda di grazia sarebbe inammissibile finché sia disponibile un mezzo di ricorso ordinario o straordinario (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale federale svizzero, 10. ed. 2020, N. 1543). La prassi parlamentare della Commissione delle grazie è stata meno restrittiva: essa non ha respinto sistematicamente le domande in ragione di istanze di revisione pendenti, bensì le ha valutate caso per caso (Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale plenaria, verbale della sessione 1991, seduta del 12 giugno 1991).
N. 21 Carattere dichiarativo vs. costitutivo del cpv. 2: Mentre la dottrina dominante — in particolare Ehrenzeller (St. Galler Kommentar BV, 4. ed. 2023, art. 157 N. 16) e Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (op. cit., N. 1541) — qualifica il cpv. 2 come puramente dichiarativo, Tschannen rileva che il fondamento costituzionale del cpv. 2 impedisce quantomeno che la riunione in circostanze speciali possa essere limitata dalla semplice legge parlamentare (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. ed. 2021, § 40 N. 17). Le conseguenze pratiche di questa divergenza di opinioni sono esigue, poiché la questione della convocazione ai sensi del cpv. 2 non è giustiziabile (→ art. 189 cpv. 4 Cost.).
#6. Note pratiche
N. 22 Nella prassi, l'Assemblea federale plenaria si riunisce ogni anno — e in caso di necessità per elezioni suppletive — per le elezioni di rinnovo generale. Le domande di grazia sono esaminate preliminarmente dalla Commissione delle grazie, istituita ai sensi dell'art. 43 LParl in combinato disposto con l'art. 381 cpv. 2 CP quale commissione mista permanente delle due Camere. L'ultima trattazione documentata in modo approfondito di domande di grazia federale da parte dell'Assemblea federale plenaria risale ai primi anni Novanta; da allora, il trasferimento della giurisdizione penale federale al Tribunale penale federale istituito nel 2004 ha reso praticamente obsoleta questa competenza (Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale plenaria, verbale della sessione 1991, seduta del 12 giugno 1991).
N. 23 Chi intende ottenere una grazia federale deve presentare la domanda per scritto alla Commissione delle grazie, illustrando le ragioni per cui il proseguimento dell'esecuzione della pena sarebbe sproporzionato. I requisiti formali derivano dall'art. 381 CP e dal regolamento della Commissione delle grazie. L'impugnazione giudiziaria della decisione dell'Assemblea federale plenaria è esclusa: l'art. 189 cpv. 4 Cost. sottrae alla competenza del Tribunale federale gli atti dell'Assemblea federale privi del carattere di regola di diritto — e in particolare le deliberazioni in materia di grazia —; il ricorso in materia di diritto pubblico risulta pertanto inammissibile (cfr. DTF 129 II 193 consid. 4.2; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale federale svizzero, 10. ed. 2020, N. 1956).
N. 24 Quanto alla rilevanza pratica dell'art. 157 cpv. 1 lett. b Cost. (conflitti di competenza): poiché il diritto costituzionale federale svizzero non prevede un procedimento tra organi dinanzi al Tribunale federale (→ art. 189 cpv. 4 Cost.), l'Assemblea federale plenaria rimane il solo foro formalmente competente per i conflitti di competenza reali tra Consiglio federale e Tribunale federale. Nell'intera prassi statale questa competenza non è mai stata invocata, il che indica il buon funzionamento del coordinamento informale tra gli organi federali (Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar BV, 4. ed. 2023, art. 157 N. 12; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. ed. 2021, § 40 N. 15).
#Giurisprudenza
La giurisprudenza relativa all'art. 157 Cost. è estremamente scarsa. Ciò si spiega con il carattere particolare della norma come disposizione organizzativa, che disciplina principalmente procedure parlamentari e scatena raramente controversie giuridiche suscettibili di controllo giudiziario. Le poche decisioni disponibili riguardano principalmente la competenza di grazia dell'Assemblea federale plenaria.
#Competenza di grazia
BGE 101 IA 281 (24 settembre 1975) Delimitazione delle competenze intercantonali nella grazia Il Tribunale federale ha chiarito che per la grazia la competenza territoriale spetta al Cantone i cui giudici hanno pronunciato la pena in questione.
«Per 'autorità di grazia del Cantone' nel senso dell'art. 394 lett. b CP si deve intendere l'autorità di quel Cantone i cui giudici hanno inflitto mediante sentenza passata in giudicato la pena da condonare mediante grazia.»
#Prassi parlamentare nelle grazie
La procedura per le domande di grazia è concretizzata dalla prassi parlamentare dell'Assemblea federale plenaria. La Commissione delle grazie esamina le domande presentate e sottopone all'Assemblea federale plenaria le relative proposte. Nella seduta del 12 giugno 1991 (Bollettino n. 91.030) l'Assemblea federale plenaria ha trattato tre domande di grazia, di cui due sono state accolte e una respinta.
La prassi mostra che le grazie sono concesse principalmente in casi di rigore finanziario e problemi di salute, per cui non è necessaria l'estinzione completa del debito se l'ulteriore esecuzione comporterebbe un rigore sproporzionato.
#Elezioni da parte dell'Assemblea federale plenaria
La prassi parlamentare relativa alle elezioni da parte dell'Assemblea federale plenaria è ampia, ma raramente oggetto di controllo giudiziario. Le elezioni avvengono in seduta non pubblica e sottostanno alla libertà di configurazione politica del Parlamento.
#Conflitti di competenza
Decisioni dell'Assemblea federale plenaria su conflitti di competenza tra autorità federali supreme (art. 157 cpv. 1 lett. b Cost.) non sono documentate nella giurisprudenza. Questa rara competenza è esercitata solo in caso di veri conflitti di competenza tra Consiglio federale e Tribunale federale, che finora non si sono praticamente verificati.
#Occasioni speciali
La riunione per «occasioni speciali» secondo l'art. 157 cpv. 2 Cost. avviene secondo il potere discrezionale parlamentare e non è giustiziabile. Vi rientrano visite di Stato e avvenimenti politici significativi, che non comportano alcun controllo giudiziario.