1Il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati deliberano separatamente.
2Le decisioni dell’Assemblea federale richiedono l’accordo delle due Camere.
3La legge prevede deroghe al fine di garantire che, in caso di disaccordo fra le due Camere, sia presa una decisione concernente: a. la validità o la nullità parziale di un’iniziativa popolare; b. Accettata nella votazione popolare del 27 set. 2009 , in vigore dal 27 set. 2009 (DF del 19 dic. 2008, DCF del 1° dic. 2009 – RU 2009 6409 ; FF 2008 2421 2437 , 2009 13 7599 ). la concretizzazione di un’iniziativa popolare presentata in forma di proposta generica e accettata dal Popolo; c. Accettata nella votazione popolare del 27 set. 2009 , in vigore dal 27 set. 2009 (DF del 19 dic. 2008, DCF del 1° dic. 2009 – RU 2009 6409 ; FF 2008 2421 2437 , 2009 13 7599 ). la concretizzazione di un decreto federale che dispone la revisione totale della Costituzione ed è stato accettato dal Popolo; d. il preventivo o un’aggiunta al medesimo. Accettato nella votazione popolare del 9 feb. 2003 , in vigore dal 1° ago 2003, in vigore per le lett. a e d dal 1° ago. 2003 (DF 4 ott. 2002, DCF 25 mar. 2003, DF 19 giu. 2003 – RU 2003 1949 ; FF 2001 4315 4511, 2002 5783 , 2003 2713 3394 3401 ).
L'art. 156 Cost. disciplina il funzionamento dell'Assemblea federale (il Parlamento svizzero). L'Assemblea federale è composta da due Camere: il Consiglio nazionale con 200 membri e il Consiglio degli Stati con 46 membri.
Deliberazione separata: I due Consigli deliberano separatamente l'uno dall'altro. Il Consiglio nazionale si riunisce nella sua sala, il Consiglio degli Stati nella propria sala. Ogni Consiglio discute e decide autonomamente sugli affari.
Entrambi i Consigli devono approvare: Affinché una legge o un'altra decisione diventi valida, entrambi i Consigli devono decidere esattamente la stessa cosa. Se solo un Consiglio approva, ciò non è sufficiente. Questa regola vale per tutte le decisioni importanti come le leggi, il bilancio statale o i trattati internazionali.
Quando i Consigli non si accordano: A volte i Consigli hanno opinioni diverse. In tal caso esistono procedure speciali per giungere comunque a una soluzione. Questo è particolarmente importante per le iniziative popolari (proposte del popolo per modifiche costituzionali), per il bilancio statale o per l'attuazione di revisioni costituzionali. Qui non può esserci alcun blocco.
Esempio pratico: Se il Consiglio nazionale approva una nuova legge ambientale con regole più severe, ma il Consiglio degli Stati vuole prescrizioni più moderate, i Consigli devono negoziare finché non trovano una soluzione comune. Solo allora la legge diventa valida.
Questa disciplina garantisce che sia il popolo (rappresentato dal Consiglio nazionale) sia i Cantoni (rappresentati dal Consiglio degli Stati) possano partecipare alle decisioni importanti.
N. 1 La disposizione sul sistema bicamerale e sulla procedura di appianamento delle divergenze affonda le sue radici nella Costituzione del 1848, che ha sancito la struttura paritetica dell'Assemblea federale come espressione del compromesso federalista. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) ha sottolineato che il sistema bicamerale appartiene agli «elementi strutturali portanti della statualità federale svizzera».
N. 2 La nuova versione nell'ambito della revisione costituzionale del 1999 non ha introdotto modifiche di contenuto, ma ha semplicemente modernizzato il linguaggio. È stata tuttavia aggiunta la base costituzionale esplicita per la disciplina legale della procedura di appianamento delle divergenze nel cpv. 3, consolidando dal punto di vista costituzionale la prassi parlamentare già esistente (FF 1997 I 341).
N. 3 L'art. 156 Cost. si colloca sistematicamente nella sezione sull'Assemblea federale (capitolo 3, sezione 1) e concretizza la bipartizione del Parlamento sancita nell'→ art. 148 Cost. La norma è strettamente collegata con l'→ art. 157 Cost. (Trattazione congiunta in casi particolari) e costituisce la base per le disposizioni esecutive nella legge sul Parlamento (RS 171.10).
N. 4 Nel contesto della procedura legislativa (→ art. 163–165 Cost.), l'art. 156 Cost. assicura che entrambi i Consigli partecipino come attori con pari diritti al processo di creazione del diritto. Ciò manifesta il carattere fondamentale federalista dell'Assemblea federale, nella quale sono rappresentati in egual misura popolo (Consiglio nazionale) e Cantoni (Consiglio degli Stati) (→ art. 150 Cost.).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
N. 5Trattazione separata (cpv. 1): Il principio della trattazione separata significa che il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati tengono le loro sedute separatamente e deliberano indipendentemente l'uno dall'altro. Secondo Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentario sangallese Cost., 4ª ed. 2023, art. 156 N. 3) ciò è espressione della piena parità di diritti di entrambe le Camere e impedisce la dominanza di un Consiglio.
N. 6Concordanza (cpv. 2): Il principio del consenso richiede la concordanza di contenuto di entrambi i Consigli per ogni decreto dell'Assemblea federale. Secondo Waldmann/Belser/Epiney (BSK Cost., 2ª ed. 2024, art. 156 N. 8) non basta la semplice maggioranza in un parlamento globale, ma occorrono decisioni identiche di entrambe le Camere. Ciò vale per leggi, ordinanze dell'Assemblea federale, decreti federali e decreti federali semplici (→ art. 163 Cost.).
N. 7Procedura di appianamento delle divergenze (cpv. 3): La Costituzione obbliga il legislatore a prevedere una procedura che consenta una soluzione in caso di divergenze di opinione. Gli ambiti elencati nelle lett. a–d sono secondo Tschannen (in: Commentario sangallese Cost., art. 156 N. 12) esaustivi, il che significa che in altri ambiti rimane possibile un blocco da parte di un Consiglio.
N. 8Nessuna decisione senza consenso: Finché i Consigli non prendono decisioni concordanti, non si realizza alcun decreto valido dell'Assemblea federale. Secondo Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto costituzionale federale svizzero, 10ª ed. 2020, N. 1423) un Consiglio può far fallire definitivamente qualsiasi affare attraverso un rifiuto ostinato, purché non si applichino le eccezioni del cpv. 3.
N. 9Legge sul Parlamento come norma esecutiva: L'art. 156 cpv. 3 Cost. è concretizzato dagli art. 89–95 LParl. La procedura ordinaria di appianamento delle divergenze prevede al massimo tre dibattiti per Consiglio. Se i Consigli non riescono a mettersi d'accordo, viene convocata una conferenza di conciliazione (art. 93 LParl).
N. 10Procedura accelerata per i casi speciali: Per le materie menzionate nel cpv. 3 vale una procedura speciale secondo l'art. 94 segg. LParl, che alla fine impone una decisione. Per la dichiarazione di validità di iniziative popolari o per il preventivo non può sorgere una situazione di stallo, ragion per cui si applicano regole speciali.
N. 11Portata del principio del consenso: In dottrina è controverso fino a che punto si estenda il requisito di concordanza. Mentre Rhinow/Schefer/Uebersax (Diritto costituzionale svizzero, 3ª ed. 2016, § 15 N. 42) sostengono un'interpretazione rigorosa, secondo la quale ogni divergenza anche solo redazionale esclude la concordanza, Graf/Theler/von Wyss (Diritto parlamentare e prassi parlamentare, 2014, § 23 N. 15) propugnano una visione più pragmatica che tollera divergenze non essenziali.
N. 12Giustiziabilità delle regole procedurali: È controverso se e in che misura le violazioni dell'art. 156 Cost. siano sindacabili giudizialmente. Müller (in: BSK Cost., art. 156 N. 14) sostiene che gravi errori procedurali nella procedura legislativa possono portare all'invalidità dell'atto normativo. La dottrina dominante (Tschannen/Zimmerli/Müller, Diritto amministrativo generale, 4ª ed. 2014, § 28 N. 32) considera tuttavia le regole procedurali parlamentari come ampiamente non giustiziabili.
N. 13Potenziale tattico: La possibilità di un Consiglio di bloccare affari attraverso la non entrata in materia o il rifiuto ostinato conferisce di fatto ai raggruppamenti politici più piccoli nel Consiglio degli Stati un diritto di veto. I parlamentari dovrebbero essere consapevoli di questa dimensione di politica del potere.
N. 14Importanza della prima lettura: Poiché il Consiglio che tratta per primo plasma la struttura di base di un atto normativo, l'attribuzione della prima lettura assume notevole importanza pratica. Le presidenze dei Consigli si coordinano informalmente a tal riguardo per assicurare una ripartizione equilibrata.
N. 15Ruolo della conferenza di conciliazione: Nella prassi la conferenza di conciliazione composta pariteticamente (13 membri per Consiglio) riesce quasi sempre a trovare un compromesso. I conferenzieri godono di un margine di manovra considerevole e possono proporre soluzioni a pacchetto che vanno oltre le posizioni originarie dei Consigli.
L'art. 156 cpv. 2 Cost. viene menzionato in questa decisione in relazione alla regolamentazione delle spese nel procedimento di ricorso di diritto pubblico. Il Tribunale federale ha stabilito che in caso di soccombenza dell'intimato non devono essere riscosse spese (art. 156 cpv. 2 Cost.).
«In questo caso non devono essere riscosse spese (art. 156 cpv. 2 Cost.).»
La decisione non riguarda tuttavia gli aspetti materiali dell'art. 156 Cost. relativo all'ordinamento procedurale parlamentare.
Sentenza 1P.559/2004 del 19.1.2005
In questo procedimento concernente una fusione comunale cantonale, l'art. 156 cpv. 2 Cost. è stato menzionato unicamente nel contesto della ripartizione delle spese. Il Tribunale federale ha confermato che nonostante la soccombenza della ricorrente non le dovevano essere addossate spese processuali.
«Nonostante la soccombenza della ricorrente, secondo l'art. 156 cpv. 2 Cost. non le devono essere addossate spese processuali.»
Anche questa decisione non tratta le regole procedurali dell'Assemblea federale secondo l'art. 156 Cost.
Il numero ridotto di decisioni giudiziarie sull'art. 156 Cost. si spiega con il carattere della norma quale disposizione organizzativa per l'Assemblea federale. Le questioni procedurali disciplinate nell'art. 156 Cost. (trattazione separata delle Camere, necessità della concordanza, procedura di appianamento delle divergenze) sono di natura primariamente politica e vengono concretizzate dalla Legge sul Parlamento (LParl).
I conflitti sull'interpretazione delle disposizioni procedurali vengono tipicamente risolti nell'ambito della prassi parlamentare o chiariti dai Servizi del Parlamento. La giustiziabilità di tali questioni controverse dinanzi al Tribunale federale è fortemente limitata a causa della separazione dei poteri.
La prassi parlamentare nell'appianamento delle divergenze
Il controllo giudiziario si limita ai pochi casi in cui vizi procedurali dell'Assemblea federale diventano rilevanti in successive procedure di tutela giuridica, ad esempio nell'impugnazione di leggi federali o decreti federali per violazione di disposizioni procedurali cogenti.