1Se 50 000 aventi diritto di voto o otto Cantoni ne fanno richiesta entro cento giorni dalla pubblicazione ufficiale dell’atto, sono sottoposti al voto del Popolo: Accettato nella votazione popolare del 9 feb. 2003 , in vigore dal 1° ago. 2003 (DF 4 ott. 2002, DCF 25 mar. 2003, DF 19 giu. 2003 – RU 2003 1949 ; FF 2001 4315 4511, 2002 5783 , 2003 2713 3394 3401 ). a. le leggi federali; b. le leggi federali dichiarate urgenti e con durata di validità superiore a un anno; c. i decreti federali, per quanto previsto dalla Costituzione o dalla legge; d. i trattati internazionali: 1. di durata indeterminata e indenunciabili, 2. prevedenti l’adesione a un’organizzazione internazionale, 3. Accettato nella votazione popolare del 9 feb. 2003 , in vigore dal 1° ago. 2003 (DF 4 ott. 2002, DCF 25 mar. 2003, DF 19 giu. 2003 – RU 2003 1949 ; FF 2001 4315 4511, 2002 5783 , 2003 2713 3394 3401 ). comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l’attuazione dei quali è necessaria l’emanazione di leggi federali.
2... Abrogato nella votazione popolare del 9 feb. 2003 , con effetto dal 1° ago. 2003 (DF 4 ott. 2002, DCF 25 mar. 2003, DF 19 giu. 2003 – RU 2003 1949 ; FF 2001 4315 4511, 2002 5783 , 2003 2713 ).
L'art. 141 Cost. disciplina il referendum facoltativo (votazione popolare successiva) a livello federale. Questa disposizione conferisce a 50'000 aventi diritto di voto o a otto Cantoni il diritto di chiedere, entro 100 giorni dalla pubblicazione ufficiale nel Foglio federale, una votazione popolare su determinati atti normativi federali.
Sono soggette al referendum facoltativo quattro categorie di atti normativi: tutte le leggi federali, le leggi federali dichiarate urgenti con validità superiore a un anno, determinati decreti federali nonché i trattati internazionali a determinate condizioni. Per i trattati internazionali il referendum è possibile se sono a durata indeterminata e indisdettabili, prevedono l'adesione a un'organizzazione internazionale o contengono importanti disposizioni che pongono norme di diritto oppure la cui attuazione richiede leggi federali.
Il referendum ha effetto sospensivo: l'atto normativo impugnato non può entrare in vigore durante il termine referendario e fino all'eventuale votazione popolare. Se un referendum ha luogo, il popolo decide sull'accettazione o il rifiuto. In caso di rifiuto, l'atto normativo non entra in vigore o decade a posteriori.
Esempio: nel 2005 gli avversari della libera circolazione delle persone con l'UE hanno lanciato il referendum contro l'estensione ai nuovi Stati membri dell'UE. Poiché sono state raccolte 50'000 firme, ha dovuto aver luogo una votazione popolare. Il popolo ha accettato il progetto il 25 settembre 2005 con il 56% dei voti.
Il referendum facoltativo è un elemento centrale della democrazia diretta svizzera. Permette a una minoranza di sottoporre a verifica le leggi della maggioranza. In tal modo la legislazione parlamentare è sottoposta a un controllo democratico supplementare. Nella pratica, già la sola possibilità di un referendum fa sì che il Parlamento nell'elaborazione delle leggi coinvolga diversi gruppi della società.
N. 1 Il referendum facoltativo secondo l'art. 141 Cost. costituisce dal 1874 un pilastro fondamentale della democrazia svizzera. La revisione costituzionale del 1999 ha ripreso il referendum facoltativo sostanzialmente invariato dall'art. 89 vCost. L'innovazione centrale ha riguardato l'estensione sistematica ai trattati di diritto internazionale.
N. 2 Il Messaggio sulla nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) ha sottolineato l'importanza del referendum facoltativo come «freno» contro una legislazione indesiderata: «Il referendum facoltativo si è dimostrato un importante strumento della democrazia diretta, che consente agli aventi diritto di voto di far cadere a posteriori le leggi federali e le decisioni importanti dell'Assemblea federale» (FF 1997 I 420).
N. 3 L'estensione ai trattati di diritto internazionale è avvenuta gradualmente: nel 1921 per i trattati di durata indeterminata e indisdettibili, nel 1977 per l'adesione a organizzazioni internazionali e infine nel 2003 per i trattati con disposizioni normative importanti (FF 2001 4590, 4803).
N. 4 L'art. 141 Cost. costituisce insieme all'art. 140 Cost. (referendum obbligatorio) e all'art. 139 Cost. (iniziativa popolare) il nucleo dei diritti popolari a livello federale. Il referendum facoltativo si colloca sistematicamente tra l'iniziativa popolare quale strumento di innovazione e il referendum obbligatorio quale strumento di sviluppo costituzionale.
N. 5 Il collegamento con l'art. 34 cpv. 2 Cost. (garanzia dei diritti politici) è fondamentale. Il referendum facoltativo concretizza la garanzia generale della libera formazione della volontà e del voto non falsificato. Esiste parimenti uno stretto rapporto con l'art. 136 Cost., che definisce i diritti politici.
N. 6 Nel settore dei trattati di diritto internazionale, l'art. 141 Cost. completa le norme di competenza in materia di politica estera (→ art. 54 Cost., → art. 166 Cost., → art. 184 Cost.). La legittimazione democratica degli obblighi di diritto internazionale avviene non solo attraverso l'approvazione parlamentare, ma potenzialmente anche da parte del popolo.
N. 7 Il referendum può essere lanciato da 50'000 aventi diritto di voto o da otto Cantoni. La doppia legittimazione attraverso popolo e Cantoni riflette la struttura federalista della Svizzera. Il quorum di firme di 50'000 corrisponde a circa l'1% degli aventi diritto di voto — una soglia bassa nel confronto internazionale.
N. 8 Il termine di 100 giorni inizia con la pubblicazione ufficiale nel Foglio federale. Secondo DTF 139 II 303 non esiste una regola vincolante su una distanza minima tra decisione parlamentare e pubblicazione. La Cancelleria federale può, per motivi oggettivi, far iniziare il termine già quattro giorni dopo l'adozione della decisione.
Atti soggetti a referendum
N. 9Leggi federali (lett. a): Tutte le leggi federali formali sottostanno automaticamente al referendum facoltativo. Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 141 N. 16) sottolineano che il principio dell'unità della materia riveste solo un ruolo subordinato — contrariamente all'iniziativa popolare.
N. 10Leggi federali dichiarate urgenti (lett. b): Solo le leggi federali urgenti con durata superiore a un anno sono soggette a referendum. La dichiarazione d'urgenza secondo l'art. 165 Cost. sottrae inizialmente la legge al referendum, ma la sottopone successivamente alla votazione popolare in caso di durata più lunga.
N. 11Decreti federali (lett. c): Sono soggetti a referendum solo quei decreti federali per i quali la Costituzione o la legge lo prevedono espressamente. Esempi sono i modelli di finanziamento secondo l'art. 48a cpv. 2 Cost. o certe decisioni di politica estera.
N. 12Trattati di diritto internazionale (lett. d): La categoria più complessa con tre criteri alternativi. Monnier (ZSR 1986 II 107, 230) e Sägesser (Jusletter 2009) analizzano l'evoluzione di questa disposizione come democratizzazione graduale della politica estera.
N. 13 Se un referendum si realizza, l'atto è sottoposto al popolo per la votazione. In caso di rifiuto, l'atto non entra in vigore o decade a posteriori (per le leggi urgenti). L'effetto sospensivo del referendum è assoluto — l'atto non può entrare in vigore durante il termine referendario e fino all'eventuale votazione popolare.
N. 14 La riuscita del referendum è un puro atto procedurale senza decisione materiale. La Cancelleria federale verifica solo i presupposti formali (numero di firme, attestazioni del diritto di voto, termine), non la soggezione materiale dell'atto al referendum.
N. 15 Una questione controversa centrale riguarda l'obbligo del referendum per la disdetta di trattati di diritto internazionale. Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 141 N. 65) argomentano che ragioni valide parlano per un'applicazione analogica del referendum alle disdette: «La legittimazione democratica è altrettanto importante per la disdetta quanto per la conclusione.»
N. 16 L'opinione contraria, rappresentata da parti della dottrina più datata, vede nell'art. 141 Cost. un'enumerazione esaustiva. Diggelmann (ZBl 2014, 291, 315) mette in guardia da un'interpretazione estensiva senza chiara base costituzionale.
Accordi standard
N. 17 La prassi parlamentare di sottrarre certi trattati di diritto internazionale al referendum come «accordi standard» è molto controversa. Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 141 N. 83) criticano questa prassi come «non al di sopra di ogni dubbio». Diggelmann (ZBl 2014, 291, 320) la qualifica addirittura come potenzialmente incostituzionale.
N. 18 I fautori della prassi degli accordi standard argomentano con la praticabilità e la scarsa importanza politica dei trattati ripetitivi. Mannhart Gomes (Diss. Bern 2007, 145) vi vede una concretizzazione ammissibile dei concetti giuridici indeterminati nell'art. 141 cpv. 1 lett. d Cost.
N. 19 I comitati referendari devono osservare rigorosamente il termine di 100 giorni. Secondo DTF 139 II 303 la responsabilità per le tempestive attestazioni del diritto di voto ricade completamente sui comitati. I ritardi presso le cancellerie comunali vanno calcolati.
N. 20 Per i trattati di diritto internazionale si raccomanda un chiarimento precoce della soggezione a referendum. I criteri «disposizioni normative importanti» ed «esigenza di leggi federali per l'attuazione» sono spesso bisognosi d'interpretazione. Nel dubbio, l'Assemblea federale dovrebbe sottoporre il trattato al referendum facoltativo.
N. 21 La formulazione di domande di referendum non richiede una forma particolare. Decisiva è l'identificazione univoca dell'atto combattuto. Per gli atti mantello è sufficiente il richiamo all'atto complessivo, una differenziazione secondo le singole disposizioni non è né necessaria né possibile.
La giurisprudenza sull'art. 141 Cost. tratta principalmente questioni procedurali riguardanti lo svolgimento del referendum facoltativo, in particolare il termine di 100 giorni, l'attestazione del diritto di voto e i criteri di qualificazione per i trattati internazionali.
DTF 139 II 303 (5 giugno 2013) — Inizio e calcolo del termine referendario
Il termine referendario di 100 giorni inizia con la pubblicazione dell'atto nel Foglio federale. Il Tribunale federale ha confermato che non esiste una regola vincolante secondo la quale i termini referendari iniziano sempre solo undici giorni dopo la decisione delle Camere federali. La Cancelleria federale può, per i progetti urgenti, far iniziare il termine referendario già quattro giorni dopo l'adozione della decisione, se vi sono motivi oggettivi a supporto.
«Il termine referendario di 100 giorni inizia con la pubblicazione dell'atto nel Foglio federale. Non esiste una regola vincolante secondo cui i termini referendari iniziano sempre solo undici giorni dopo la decisione delle Camere federali. La pubblicazione ufficiale al primo momento possibile, quattro giorni dopo l'adozione della decisione, non è censurabile data l'urgenza del progetto.»
#Attestazione del diritto di voto e modalità di presentazione
DTF 139 II 303 (5 giugno 2013) — Responsabilità dei comitati referendari
Il referendum deve pervenire alla Cancelleria federale con il numero necessario di firme e relative attestazioni del diritto di voto entro il termine referendario. La responsabilità per l'ottenimento tempestivo delle attestazioni del diritto di voto spetta ai promotori del referendum, i quali devono calcolare i possibili malfunzionamenti nella procedura di attestazione.
«Il referendum deve pervenire alla Cancelleria federale con il numero necessario di firme e relative attestazioni del diritto di voto entro il termine referendario. La responsabilità per l'ottenimento tempestivo delle attestazioni del diritto di voto spetta ai promotori del referendum. Questi devono considerare nella loro pianificazione che possono verificarsi malfunzionamenti nella procedura di attestazione.»
DTF 131 II 449 (31 maggio 2005) — Attestazione successiva di firme
La Cancelleria federale non è autorizzata a correggere o completare successivamente attestazioni del diritto di voto difettose. Le attestazioni del diritto di voto devono essere ottenute dai promotori presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta. Un'attestazione successiva o una correzione da parte della Cancelleria federale è inammissibile.
«Le attestazioni del diritto di voto devono essere ottenute dai promotori presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta. Un'attestazione successiva o una correzione di attestazioni difettose da parte della Cancelleria federale non è possibile.»
DTF 140 I 58 (13 dicembre 2013) — Configurazione proporzionata del diritto di referendum
Se un Cantone prevede la possibilità di promuovere un referendum facoltativo contro decisioni comunali, non può richiedere presupposti proibitivi. Questi devono essere coerenti e aprire possibilità realistiche per l'esercizio dei diritti referendari concessi. Il Tribunale federale ha esaminato la regolamentazione argoviese con il dieci per cento degli aventi diritto di voto in 30 giorni e l'ha ritenuta conforme alla Costituzione.
«Se un Cantone prevede la possibilità di promuovere un referendum facoltativo contro decisioni comunali, non può richiedere presupposti proibitivi. Questi devono piuttosto essere coerenti e aprire possibilità realistiche per l'esercizio dei diritti referendari concessi.»
DTF 147 I 420 (11 marzo 2021) — Limitazione dei diritti referendari mediante dichiarazione d'urgenza
Con la dichiarazione d'urgenza vengono limitati i diritti referendari degli aventi diritto di voto; la clausola d'urgenza deve pertanto essere interpretata restrittivamente. Devono sussistere motivi straordinari impellenti. Il Tribunale federale ha riconosciuto la pandemia di COVID-19 come motivo per la dichiarazione d'urgenza di una legge cantonale sulle votazioni all'urna nei comuni assembleari.
«Con la dichiarazione d'urgenza vengono limitati i diritti referendari degli aventi diritto di voto; la clausola d'urgenza deve pertanto essere interpretata restrittivamente. Data la situazione giuridica e sanitaria volatile nell'autunno 2020, sussisteva un interesse considerevole all'entrata in vigore immediata della legge, segnatamente per garantire la capacità decisionale e funzionale dei comuni zurighesi.»
#Intervento delle autorità nella campagna di votazione
DTF 143 I 78 (14 dicembre 2016) — Intervento ammissibile dei Cantoni
Un Cantone può intervenire in una campagna di votazione a livello federale se ha un interesse diretto e particolare nell'esito della votazione. L'intervento deve tuttavia avvenire in modo oggettivo e fattuale. Il Tribunale federale ha confermato l'ammissibilità di principio degli interventi delle autorità a determinate condizioni.
«Un Cantone può intervenire in una campagna di votazione a livello federale se ha un interesse diretto e particolare nell'esito della votazione. Se l'intervento è ammissibile in linea di principio, il Cantone è vincolato all'obbligo di obiettività.»
DTF 145 I 1 (1° gennaio 2018) — Interventi della Cancelleria federale
La Cancelleria federale è vincolata all'obbligo di obiettività nelle votazioni. Il Tribunale federale ha precisato i limiti degli interventi ammissibili delle autorità prima delle votazioni popolari federali e ha trattato i video informativi della Cancelleria federale nonché gli interventi delle autorità cantonali e delle loro aziende.
«Per quanto riguarda la Cancelleria federale, si parla di un video informativo quando si tratta di una produzione audiovisiva destinata principalmente a informare su un oggetto in votazione.»
DTF 141 II 297 (1° gennaio 2015) — Nessun diritto al riconteggio
Un risultato molto ristretto di una votazione federale non conferisce di per sé il diritto a un riconteggio. Non esiste un obbligo diretto derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. di riconteggiare risultati elettorali o di votazione molto ristretti. Il Tribunale federale ha negato un diritto generale al riconteggio in caso di risultati ristretti.
«Un risultato molto ristretto di una votazione federale non conferisce di per sé il diritto a un riconteggio. Non esiste un obbligo diretto derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. di riconteggiare risultati elettorali o di votazione molto ristretti.»