1Si 50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de la publication officielle de l’acte, sont soumis au vote du peuple: Accepté en votation populaire du 9 fév. 2003 , en vigueur depuis le 1 er août 2003 (AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003, AF du 19 juin 2003; RO 2003 1949 ; FF 2001 4590 5783 , 2002 6026 , 2003 2784 3518 3525 ). a. les lois fédérales; b. les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an; c. les arrêtés fédéraux, dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient; d. les traités internationaux qui: 1. sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, 2. prévoient l’adhésion à une organisation internationale, 3. Accepté en votation populaire du 9 fév. 2003 , en vigueur depuis le 1 er août 2003 (AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003, AF du 19 juin 2003; RO 2003 1949 ; FF 2001 4590 5783 , 2002 6026 , 2003 2784 3518 3525 ). contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales.
2… Abrogé en votation populaire du 9 fév. 2003 , avec effet au 1 er août 2003 (AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003, AF du 19 juin 2003; RO 2003 1949 ; FF 2001 4590 5783 , 2002 6026 , 2003 2784 3518 3525 ).
L'art. 141 Cst. règle le référendum facultatif (votation populaire a posteriori) au niveau fédéral. Cette disposition confère à 50'000 citoyens ayant le droit de vote ou à huit cantons le droit d'exiger, dans les 100 jours suivant la publication officielle dans la Feuille fédérale, une votation populaire sur certains actes normatifs fédéraux.
Le référendum facultatif s'applique à quatre catégories d'actes : toutes les lois fédérales, les lois fédérales déclarées urgentes d'une durée de validité supérieure à une année, certains arrêtés fédéraux ainsi que les traités internationaux sous certaines conditions. Pour les traités internationaux, le référendum est possible s'ils sont conclus pour une durée indéterminée et ne peuvent pas être dénoncés, s'ils prévoient l'adhésion à une organisation internationale ou s'ils contiennent des dispositions importantes créatrices de droit ou si leur mise en œuvre exige l'adoption de lois fédérales.
Le référendum a un effet suspensif : l'acte attaqué ne peut entrer en vigueur pendant le délai référendaire et jusqu'à l'éventuelle votation populaire. Si un référendum aboutit, le peuple décide de l'acceptation ou du rejet. En cas de refus, l'acte n'entre pas en vigueur ou tombe a posteriori.
Exemple : En 2005, les opposants à la libre circulation des personnes avec l'UE ont lancé le référendum contre l'extension aux nouveaux membres de l'UE. Comme 50'000 signatures ont été récoltées, une votation populaire a dû être organisée. Le peuple a accepté le projet le 25 septembre 2005 avec 56% des voix.
Le référendum facultatif est un élément central de la démocratie directe suisse. Il permet à une minorité de soumettre à vérification les lois adoptées par la majorité. La législation parlementaire est ainsi soumise à un contrôle démocratique supplémentaire. Dans la pratique, la seule possibilité d'un référendum conduit déjà le Parlement à intégrer différents groupes sociaux lors de l'élaboration des lois.
N. 1 Le référendum facultatif selon l'art. 141 Cst. constitue depuis 1874 un pilier fondamental de la démocratie suisse. La révision constitutionnelle de 1999 a repris le référendum facultatif essentiellement inchangé de l'art. 89 anc. Cst. L'innovation centrale concernait l'extension systématique aux traités de droit international.
N. 2 Le message relatif à la nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) soulignait l'importance du référendum facultatif comme « frein » contre une législation indésirable : « Le référendum facultatif s'est avéré un instrument important de la démocratie directe, qui permet aux citoyens ayant le droit de vote de faire échouer a posteriori des lois fédérales et des arrêtés importants de l'Assemblée fédérale » (FF 1997 I 420).
N. 3 L'extension aux traités de droit international s'est faite progressivement : en 1921 pour les traités conclus pour une durée indéterminée et non dénonçables, en 1977 pour l'adhésion à des organisations internationales et finalement en 2003 pour les traités contenant des dispositions importantes qui fixent des règles de droit (FF 2001 4590, 4803).
N. 4 L'art. 141 Cst. forme avec l'art. 140 Cst. (référendum obligatoire) et l'art. 139 Cst. (initiative populaire) le noyau des droits populaires au niveau fédéral. Le référendum facultatif se situe systématiquement entre l'initiative populaire comme instrument d'innovation et le référendum obligatoire comme instrument de développement constitutionnel.
N. 5 Le lien avec l'art. 34 al. 2 Cst. (garantie des droits politiques) est fondamental. Le référendum facultatif concrétise la garantie générale de la libre formation de l'opinion et de l'expression non faussée du vote. Il existe également un lien étroit avec l'art. 136 Cst., qui définit les droits politiques.
N. 6 Dans le domaine des traités de droit international, l'art. 141 Cst. complète les normes de compétences en politique extérieure (→ art. 54 Cst., → art. 166 Cst., → art. 184 Cst.). La légitimation démocratique des obligations de droit international ne se fait pas seulement par l'approbation parlementaire, mais potentiellement aussi par le peuple.
N. 7 Le référendum peut être lancé par 50'000 citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons. La double légitimation par le peuple et les États reflète la structure fédéraliste de la Suisse. Le quorum de signatures de 50'000 correspond à environ 1% des citoyens ayant le droit de vote — un seuil faible en comparaison internationale.
N. 8 Le délai de 100 jours commence avec la publication officielle dans la Feuille fédérale. Selon ATF 139 II 303, il n'existe aucune règle contraignante concernant un délai minimum entre la décision parlementaire et la publication. La Chancellerie fédérale peut, pour des motifs objectifs, faire commencer le délai déjà quatre jours après la prise de décision.
Actes soumis au référendum
N. 9Lois fédérales (let. a) : Toutes les lois fédérales formelles sont automatiquement soumises au référendum facultatif. Epiney/Diezig (BSK BV, art. 141 n. 16) soulignent que le principe de l'unité de la matière n'y joue qu'un rôle subordonné — contrairement à l'initiative populaire.
N. 10Lois fédérales déclarées urgentes (let. b) : Seules les lois fédérales urgentes d'une validité de plus d'une année sont soumises au référendum. La déclaration d'urgence selon l'art. 165 Cst. soustrait d'abord la loi au référendum, mais la soumet a posteriori à la votation populaire en cas de durée plus longue.
N. 11Arrêtés fédéraux (let. c) : Sont soumis au référendum seulement les arrêtés fédéraux pour lesquels la Constitution ou la loi le prévoit expressément. Des exemples sont les projets financiers selon l'art. 48a al. 2 Cst. ou certains arrêtés de politique extérieure.
N. 12Traités de droit international (let. d) : La catégorie la plus complexe avec trois critères alternatifs. Monnier (ZSR 1986 II 107, 230) et Sägesser (Jusletter 2009) analysent le développement de cette disposition comme une démocratisation progressive de la politique extérieure.
N. 13 Si un référendum aboutit, l'acte est soumis au peuple pour votation. En cas de rejet, l'acte n'entre pas en vigueur ou tombe a posteriori (pour les lois urgentes). L'effet suspensif du référendum est absolu — l'acte ne peut pas entrer en vigueur pendant le délai référendaire et jusqu'à l'éventuelle votation populaire.
N. 14 L'aboutissement du référendum est un acte purement procédural sans décision matérielle. La Chancellerie fédérale ne vérifie que les conditions formelles (nombre de signatures, attestations du droit de vote, délai), pas la soumission matérielle de l'acte au référendum.
N. 15 Un point controversé central concerne l'obligation référendaire lors de la dénonciation de traités de droit international. Epiney/Diezig (BSK BV, art. 141 n. 65) argumentent que des raisons importantes plaident pour une application analogique du référendum aux dénonciations : « La légitimation démocratique est aussi importante lors de la dénonciation qu'à la conclusion. »
N. 16 L'opinion contraire, soutenue par une partie de l'ancienne doctrine, voit dans l'art. 141 Cst. une énumération exhaustive. Diggelmann (ZBl 2014, 291, 315) met en garde contre une interprétation extensive sans fondement constitutionnel clair.
Accords standard
N. 17 La pratique parlementaire consistant à exempter certains traités de droit international du référendum en tant qu'« accords standard » est très controversée. Epiney/Diezig (BSK BV, art. 141 n. 83) critiquent cette pratique comme « n'étant pas au-dessus de tout soupçon ». Diggelmann (ZBl 2014, 291, 320) la qualifie même de potentiellement inconstitutionnelle.
N. 18 Les partisans de la pratique des accords standard argumentent avec la praticabilité et la faible importance politique de traités répétitifs. Mannhart Gomes (Diss. Berne 2007, 145) y voit une concrétisation admissible des notions juridiques indéterminées dans l'art. 141 al. 1 let. d Cst.
N. 19 Les comités référendaires doivent respecter strictement le délai de 100 jours. Selon ATF 139 II 303, la responsabilité pour les attestations du droit de vote en temps utile incombe entièrement aux comités. Les retards dans les chancelleries communales doivent être pris en compte.
N. 20 Pour les traités de droit international, il est recommandé de clarifier précocement la soumission au référendum. Les critères « dispositions importantes qui fixent des règles de droit » et « nécessité de lois fédérales pour la mise en œuvre » sont souvent sujets à interprétation. En cas de doute, l'Assemblée fédérale devrait soumettre le traité au référendum facultatif.
N. 21 La formulation de demandes de référendum ne requiert aucune forme particulière. Ce qui est décisif, c'est l'identification univoque de l'acte combattu. Pour les lois omnibus, la référence à l'acte global suffit, une différenciation selon les dispositions individuelles n'est ni nécessaire ni possible.
La jurisprudence relative à l'art. 141 Cst. traite principalement de questions procédurales concernant le déroulement du référendum facultatif, notamment le délai de 100 jours, l'attestation du droit de vote et les critères de qualification des traités internationaux.
ATF 139 II 303 (5 juin 2013) — Début et calcul du délai référendaire
Le délai référendaire de 100 jours commence avec la publication de l'acte dans la Feuille fédérale. Le Tribunal fédéral a confirmé qu'il n'existe aucune règle contraignante selon laquelle les délais référendaires ne commencent que onze jours après la décision des Chambres fédérales. La Chancellerie fédérale peut faire commencer le délai référendaire déjà quatre jours après l'adoption dans le cas de projets urgents, si des raisons objectives le justifient.
« Le délai référendaire de 100 jours commence avec la publication de l'acte dans la Feuille fédérale. Il n'existe aucune règle contraignante selon laquelle les délais référendaires ne commencent que onze jours après la décision des Chambres fédérales. La publication officielle au premier moment possible, quatre jours après l'adoption, n'est pas critiquable compte tenu de l'urgence du projet. »
#Attestation du droit de vote et modalités de dépôt
ATF 139 II 303 (5 juin 2013) — Responsabilité des comités référendaires
Le référendum doit parvenir à la Chancellerie fédérale avec le nombre nécessaire de signatures accompagnées de l'attestation du droit de vote dans le délai référendaire. La responsabilité d'obtenir les attestations du droit de vote en temps utile incombe aux auteurs du référendum, qui doivent tenir compte d'éventuels dysfonctionnements dans la procédure d'attestation.
« Le référendum doit parvenir à la Chancellerie fédérale avec le nombre nécessaire de signatures accompagnées de l'attestation du droit de vote dans le délai référendaire. La responsabilité d'obtenir les attestations du droit de vote en temps utile incombe aux auteurs du référendum. Ceux-ci doivent tenir compte dans leur planification que des dysfonctionnements peuvent survenir dans la procédure d'attestation. »
ATF 131 II 449 (31 mai 2005) — Attestation ultérieure des signatures
La Chancellerie fédérale n'est pas habilitée à corriger ou compléter ultérieurement des attestations du droit de vote défectueuses. Les attestations du droit de vote doivent être obtenues par les initiants auprès du service compétent dans le délai de récolte. Une attestation ultérieure ou une amélioration par la Chancellerie fédérale est inadmissible.
« Les attestations du droit de vote doivent être obtenues par les initiants auprès du service compétent dans le délai de récolte. Une attestation ultérieure ou une amélioration d'attestations défectueuses par la Chancellerie fédérale n'est pas possible. »
ATF 140 I 58 (13 décembre 2013) — Organisation proportionnée du droit de référendum
Si un canton prévoit la possibilité d'exercer un référendum facultatif contre des décisions communales, il ne peut pas exiger des conditions prohibitives. Celles-ci doivent être cohérentes et offrir des chances réalistes d'exercer les droits de référendum accordés. Le Tribunal fédéral a examiné la réglementation argovienne avec dix pour cent des ayants droit de vote en 30 jours et l'a jugée conforme à la constitution.
« Si un canton prévoit la possibilité d'exercer un référendum facultatif contre des décisions communales, il ne peut pas exiger des conditions prohibitives. Celles-ci doivent au contraire être cohérentes et offrir des chances réalistes d'exercer les droits de référendum accordés. »
ATF 147 I 420 (11 mars 2021) — Restriction des droits de référendum par la déclaration d'urgence
La déclaration d'urgence restreint les droits de référendum des ayants droit de vote ; la clause d'urgence doit donc être interprétée restrictivement. Des raisons extraordinaires contraignantes doivent exister. Le Tribunal fédéral a reconnu la pandémie de COVID-19 comme motif de déclaration d'urgence d'une loi cantonale sur les votations à l'urne dans les communes d'assemblée.
« La déclaration d'urgence restreint les droits de référendum des ayants droit de vote ; la clause d'urgence doit être interprétée restrictivement. Compte tenu de la situation juridique et sanitaire volatile à l'automne 2020, il existait un intérêt considérable à l'entrée en vigueur immédiate de la loi, notamment pour assurer la capacité de décision et de fonctionnement des communes zurichoises. »
#Intervention des autorités dans la campagne de votation
ATF 143 I 78 (14 décembre 2016) — Intervention admissible des cantons
Un canton peut intervenir dans une campagne de votation au niveau fédéral s'il a un intérêt direct et particulier à l'issue de la votation. L'intervention doit toutefois s'effectuer de manière objective et factuelle. Le Tribunal fédéral a confirmé l'admissibilité de principe des interventions des autorités sous certaines conditions.
« Un canton peut intervenir dans une campagne de votation au niveau fédéral s'il a un intérêt direct et particulier à l'issue de la votation. Si l'intervention est en principe admissible, le canton est certes tenu à l'objectivité. »
ATF 145 I 1 (1er janvier 2018) — Interventions de la Chancellerie fédérale
La Chancellerie fédérale est tenue à l'objectivité lors des votations. Le Tribunal fédéral a précisé les limites des interventions admissibles des autorités en amont des votations populaires fédérales et a traité des vidéos de votation de la Chancellerie fédérale ainsi que des interventions d'autorités cantonales et de leurs entreprises.
« S'agissant de la Chancellerie fédérale, il faut parler d'une vidéo de votation lorsqu'il s'agit d'une production audiovisuelle destinée en premier lieu à informer sur un objet soumis à votation. »
ATF 141 II 297 (1er janvier 2015) — Pas de droit au recomptage
Un résultat très serré d'une votation fédérale ne confère pas en soi un droit au recomptage. Il n'existe pas d'obligation découlant directement de l'art. 34, al. 2, Cst. de procéder au recomptage de résultats d'élections ou de votations très serrés. Le Tribunal fédéral a nié l'existence d'un droit général au recomptage en cas de résultats serrés.
« Un résultat très serré d'une votation fédérale ne confère pas en soi un droit au recomptage. Il n'existe pas d'obligation découlant directement de l'art. 34, al. 2, Cst. de procéder au recomptage de résultats d'élections ou de votations très serrés. »