1Eine Teilrevision der Bundesverfassung kann vom Volk verlangt oder von der Bundesversammlung beschlossen werden.
2Die Teilrevision muss die Einheit der Materie wahren und darf die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts nicht verletzen.
3Die Volksinitiative auf Teilrevision muss zudem die Einheit der Form wahren.
Art. 194 BV
#Übersicht
Art. 194 BV regelt die Teilrevision der Bundesverfassung. Eine Teilrevision ändert nur einzelne Bestimmungen der Verfassung, nicht die gesamte Verfassung. Es gibt zwei Wege für eine Teilrevision: Das Volk kann sie mit einer Volksinitiative verlangen oder das Parlament kann sie beschliessen.
Für eine Volksinitiative braucht es 100'000 gültige Unterschriften von Stimmberechtigten. Die Initiative kann als allgemeine Anregung eingereicht werden (dann schreibt das Parlament den Verfassungstext) oder als ausgearbeiteter Entwurf (dann steht der neue Verfassungstext schon fest).
Eine Teilrevision muss bestimmte Regeln einhalten. Sie muss die «Einheit der Materie» wahren. Das bedeutet: Alle Teile der Revision müssen sachlich zusammenpassen. Man darf nicht völlig verschiedene Themen in einer Vorlage vermischen. Zum Beispiel dürfen Steuerfragen und Umweltschutz nicht gemeinsam zur Abstimmung kommen, weil sie keinen inneren Zusammenhang haben.
Ausserdem darf eine Teilrevision das zwingende Völkerrecht nicht verletzen. Zwingendes Völkerrecht sind die wichtigsten internationalen Regeln, die alle Staaten befolgen müssen. Dazu gehören das Verbot der Folter, des Völkermords und der Sklaverei. Diese Regeln stehen über der Verfassung.
Bei Volksinitiativen kommt eine dritte Regel dazu: die «Einheit der Form». Eine Initiative muss entweder komplett als allgemeine Anregung oder komplett als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden. Man darf beide Formen nicht mischen.
Wenn eine Initiative diese Regeln verletzt, erklärt sie das Parlament für ungültig. Eine gültige Teilrevision wird Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt. Sie braucht das doppelte Mehr: Die Mehrheit der Stimmenden und die Mehrheit der Kantone müssen zustimmen.
Art. 194 BV
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 194 BV übernahm im Rahmen der Totalrevision von 1999 die Regelung der Teilrevision aus der alten Bundesverfassung von 1874 (Art. 118–121 aBV). Die Bestimmung erfuhr dabei nur geringfügige redaktionelle Anpassungen. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 hielt fest: «Die Artikel 118–121 aBV über die Volksinitiative auf Teilrevision werden unter Berücksichtigung der Praxis zusammengefasst» (BBl 1997 I 1, 496).
N. 2 Die explizite Erwähnung des zwingenden Völkerrechts als Schranke der Teilrevision in Abs. 2 war eine Neuerung der Verfassung von 1999. Zuvor galt diese Schranke lediglich gewohnheitsrechtlich. Die Botschaft betonte: «Neu wird das zwingende Völkerrecht als materielle Schranke der Verfassungsrevision ausdrücklich erwähnt» (BBl 1997 I 496). Diese Kodifikation sollte die bestehende Praxis bestätigen und für mehr Rechtssicherheit sorgen.
N. 3 Die Einheit der Form (Abs. 3) war bereits in Art. 121 Abs. 4 aBV verankert. Die Bundesversammlung hatte diese Regel 1891 eingeführt, um Unklarheiten bei der Umsetzung von Volksinitiativen zu vermeiden. Gemischte Initiativen, die sowohl ausformulierte Verfassungsbestimmungen als auch allgemeine Anregungen enthielten, sollten damit ausgeschlossen werden (BBl 1891 II 757).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 194 BV steht im 6. Titel über die Revision der Bundesverfassung und bildet zusammen mit Art. 192 (Grundsatz), Art. 193 (Totalrevision) und Art. 195 (Inkrafttreten) das verfassungsrechtliche Revisionsregime. Die Bestimmung konkretisiert die in Art. 1 Abs. 2 BV verankerte Volkssouveränität für den Bereich der Verfassungsänderungen.
N. 5 Die Norm steht in engem Zusammenhang mit den politischen Rechten (Art. 34 BV) und dem Initiativrecht (Art. 138–139 BV). Sie bildet die verfassungsrechtliche Grundlage für das in Art. 138 BV geregelte Verfahren der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung. Die Schranken in Abs. 2 und 3 konkretisieren die allgemeinen Gültigkeitserfordernisse für Volksinitiativen gemäss Art. 139 Abs. 3 BV.
N. 6 Im Kontext des schweizerischen Föderalismus (→ Art. 3 BV) ist Art. 194 BV zentral, da Verfassungsrevisionen die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen verändern können. Die Beteiligung der Stände über das Ständemehr (Art. 142 Abs. 2 BV) sichert den föderalistischen Charakter auch bei Teilrevisionen.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
a) Initianten der Teilrevision (Abs. 1)
N. 7 Die Teilrevision kann auf zwei Wegen initiiert werden: durch das Volk mittels Volksinitiative (→ Art. 138–139 BV) oder durch Beschluss der Bundesversammlung. Bei der parlamentarischen Teilrevision genügt ein einfacher Bundesbeschluss ohne Referendumsmöglichkeit für die Einleitung des Verfahrens (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 2079).
N. 8 Der Begriff «Volk» umfasst die Gesamtheit der Stimmberechtigten gemäss Art. 136 BV. Für eine Volksinitiative auf Teilrevision sind 100'000 gültige Unterschriften erforderlich (Art. 139 Abs. 1 BV). Die Initiative kann in Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden.
b) Einheit der Materie (Abs. 2)
N. 9 Die Einheit der Materie verlangt einen sachlichen Zusammenhang zwischen allen Teilen einer Revisionsvorlage. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts müssen die verschiedenen Teile «in einem sachlichen Zusammenhang stehen, der es rechtfertigt, sie dem Stimmberechtigten in einer einzigen Frage zur Abstimmung vorzulegen» (BGE 129 I 366 E. 2.3).
N. 10 Der sachliche Zusammenhang ist gegeben, wenn zwischen den einzelnen Teilen ein intrinsischer Zusammenhang besteht, der auf einem gemeinsamen Zweck, einem einheitlichen Konzept oder einer systematischen Verbindung beruht (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 10 N 25). Eine blosse thematische Verwandtschaft genügt nicht.
N. 11 Die Doktrin ist sich einig, dass der Grundsatz grosszügig auszulegen ist. Rhinow/Schefer/Uebersax betonen: «Die Praxis wendet den Grundsatz der Einheit der Materie mit Zurückhaltung an» (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3682). Kritischer äussert sich Hangartner, der eine strengere Handhabung fordert, um die Stimmfreiheit besser zu schützen (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen, 2. Aufl. 2019, N 2637).
c) Zwingendes Völkerrecht (Abs. 2)
N. 12 Als zwingendes Völkerrecht (ius cogens) gelten nach herrschender Lehre und ständiger Rechtsprechung: das Verbot der Folter, des Völkermords, der Sklaverei, des Angriffskrieges, die elementaren Regeln des humanitären Völkerrechts sowie der notstandsfeste Kern der Menschenrechte (BGE 133 II 450 E. 7.2).
N. 13 Die Abgrenzung zwischen zwingendem und nicht-zwingendem Völkerrecht ist umstritten. Kälin/Künzli plädieren für eine weite Auslegung, die auch grundlegende Verfahrensgarantien umfasst (Universeller Menschenrechtsschutz, 4. Aufl. 2019, N 123). Schweizer/Brunner vertreten eine restriktivere Position und beschränken das ius cogens auf den unbestrittenen Kernbereich (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 139 N 22).
N. 14 Das non-refoulement-Prinzip nach Art. 3 EMRK wird vom Bundesgericht als Teil des zwingenden Völkerrechts anerkannt, soweit es um den Schutz vor Folter und unmenschlicher Behandlung geht (BGE 139 I 16 E. 5.1). Dies hat praktische Bedeutung für Initiativen im Migrationsbereich.
d) Einheit der Form (Abs. 3)
N. 15 Volksinitiativen müssen entweder als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden (Art. 139 Abs. 2 BV). Eine Vermischung beider Formen – sogenannte gemischte Initiativen – ist unzulässig (BGE 114 Ia 413 E. 3a).
N. 16 Bei der allgemeinen Anregung formuliert die Bundesversammlung den Verfassungstext. Beim ausgearbeiteten Entwurf ist der vorgeschlagene Text verbindlich, die Bundesversammlung kann nur redaktionelle Anpassungen vornehmen (Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 194 N 8).
#4. Rechtsfolgen
N. 17 Bei Verletzung der Gültigkeitsvoraussetzungen erklärt die Bundesversammlung eine Volksinitiative gemäss Art. 139 Abs. 3 BV ganz oder teilweise für ungültig. Diese Kompetenz ist abschliessend; das Bundesgericht kann Ungültigkeitsentscheide nur auf Willkür überprüfen (Art. 189 Abs. 4 BV).
N. 18 Eine gültige Teilrevision tritt nach Annahme durch Volk und Stände unmittelbar in Kraft (Art. 195 BV), sofern die Übergangsbestimmungen nichts anderes vorsehen. Die neuen Verfassungsbestimmungen sind für alle Behörden verbindlich (Art. 189 Abs. 1 BV).
N. 19 Verfassungsbestimmungen, die gegen nicht-zwingendes Völkerrecht verstossen, bleiben gültig. Das Bundesgericht wendet in solchen Fällen eine völkerrechtskonforme Auslegung an oder nimmt eine Interessenabwägung im Einzelfall vor (BGE 139 I 16 E. 5).
#5. Streitstände
N. 20 Umfang des zwingenden Völkerrechts: Kälin befürwortet eine dynamische Auslegung, die neue Entwicklungen im Völkerrecht berücksichtigt (Kälin, Das zwingende Völkerrecht, AJP 2019, 893). Rhinow/Schefer warnen vor einer zu extensiven Auslegung, die den demokratischen Spielraum übermässig einschränken würde (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3714).
N. 21 Teilungültigkeitserklärung: Tschannen vertritt die Auffassung, dass eine Teilungültigkeitserklärung nur bei klar abgrenzbaren Teilen möglich ist (Staatsrecht, 5. Aufl. 2021, § 10 N 29). Griffel/Rausch fordern demgegenüber eine grosszügigere Handhabung, um gültige Teile einer Initiative zu retten (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 4. Aufl. 2022, Vorbemerkungen N 54).
N. 22 Praktische Konkordanz: Die Lehre ist gespalten in der Frage, wie weit die «praktische Konkordanz» bei der Auslegung verfassungswidriger Volksinitiativen gehen darf. Biaggini warnt vor einer Aushöhlung des Volkswillens durch zu extensive Auslegung (BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 190 N 15). Schweizer plädiert für einen pragmatischen Mittelweg (St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 5 N 48).
#6. Praxishinweise
N. 23 Bei der Ausarbeitung von Volksinitiativen ist besonders auf die präzise Formulierung zu achten. Unklare oder widersprüchliche Formulierungen können zur Ungültigkeitserklärung führen oder Umsetzungsprobleme verursachen.
N. 24 Die Einheit der Materie ist weit auszulegen. Initianten sollten dennoch darauf achten, dass der sachliche Zusammenhang für die Stimmberechtigten nachvollziehbar ist. Eine klare Zweckbestimmung im Initiativtext kann hilfreich sein.
N. 25 Bei potentiellen Konflikten mit Völkerrecht empfiehlt sich eine vorgängige Abklärung. Selbst wenn nur nicht-zwingendes Völkerrecht betroffen ist, können Umsetzungsprobleme entstehen. Die Formulierung von Härtefallklauseln oder Vorbehalten kann spätere Konflikte entschärfen.
N. 26 Die Wahl zwischen allgemeiner Anregung und ausgearbeitetem Entwurf hängt von der Komplexität der Materie ab. Bei technischen Fragen kann die allgemeine Anregung vorteilhaft sein, da die Bundesversammlung über mehr Gestaltungsspielraum verfügt. Bei politisch umstrittenen Themen sichert der ausgearbeitete Entwurf die Umsetzung der Initianten-Absicht.
Art. 194 BV
#Rechtsprechung
#I. Gültigkeitsvoraussetzungen für Volksinitiativen
1. Einheit der Materie (Abs. 2)
BGE 129 I 366 vom 27. August 2003
Eine kantonale Verfassungsrevision zur Neuordnung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat wahrt trotz unterschiedlicher Teilbereiche den Grundsatz der Einheit der Materie.
Grundlegender Entscheid zu den Anforderungen an die sachliche Kohärenz von Verfassungsrevisionen.
«Ein gewisser Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen kann letztlich darin erblickt werden, dass sie alle im weitesten Sinne auf das Verhältnis von Religionsgemeinschaften zum Staat ausgerichtet sind. Ihre Zusammenfassung in einer einzigen Vorlage kann daher nicht als künstlich oder geradezu willkürlich im Sinne der Rechtsprechung bezeichnet werden.»
BGE 113 Ia 46 vom 18. Februar 1987
Die gleichzeitige Abstimmung über zwei Initiativen und einen Gegenvorschlag verletzt den Grundsatz der Einheit der Materie, wenn sie eine unverfälschte Willensäusserung der Stimmbürger verunmöglicht.
Präzisierung der Anforderungen an das Abstimmungsverfahren bei mehreren sachlich verwandten Vorlagen.
«Im Falle einer Volksabstimmung über eine einzige Vorlage muss sich der Stimmbürger auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage entscheiden, wenn er mit einzelnen Punkten nicht einverstanden ist und andere befürwortet. Stehen sich zwei Vorlagen direkt gegenüber, so kann der Stimmbürger zwischen diesen beiden Alternativen wählen.»
BGE 99 Ia 724 vom 25. September 1973
Grundsätzliche Bestimmung der Anforderungen an die Einheit der Materie bei kantonalen Initiativen zur Einreichung einer Standesinitiative.
Frühe Präzisierung der bundesgerichtlichen Kognition bei der Überprüfung von Zulassungsentscheiden.
«Der Grundsatz der Einheit der Materie verbietet es, Begehren verschiedener Art, die keinen inneren Zusammenhang aufweisen, in einer einzigen Abstimmung zu vereinigen.»
2. Einheit der Form (Abs. 3)
BGE 114 Ia 413 vom 14. Dezember 1988
Eine Initiative, die eine Stiftungsgründung vorsieht und die Ausarbeitung des Stiftungsstatus an das Parlament delegiert, verstösst nicht gegen das Prinzip der Einheit der Form.
Klärung der Anforderungen an die formelle Konsistenz von Initiativtexten.
«Das Prinzip der Einheit der Form verlangt, dass eine Initiative entweder in der Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes gestellt wird. Eine Vermischung beider Formen ist grundsätzlich unzulässig.»
#II. Vereinbarkeit mit zwingendem Völkerrecht (Abs. 2)
BGE 139 I 16 vom 12. Oktober 2012
Die mit der «Ausschaffungsinitiative» in die Bundesverfassung aufgenommenen Bestimmungen sind aufgrund einer der praktischen Konkordanz verpflichteten Auslegung nicht direkt anwendbar, wenn sie gegen zwingendes Völkerrecht verstossen würden.
Wegweisender Entscheid zur Rolle des zwingenden Völkerrechts bei verfassungswidrigen Volksinitiativen.
«Den vom Verfassungsgeber zum Ausdruck gebrachten Wertungen kann insoweit Rechnung getragen werden, als dies zu keinem Widerspruch zu übergeordnetem Recht bzw. zu Konflikten mit dem Beurteilungsspielraum führt, den der EGMR den einzelnen Konventionsstaaten bei der Umsetzung ihrer Migrations- und Ausländerpolitik zugesteht.»
BGE 133 II 450 vom 14. November 2007
Die Schweiz ist an UNO-Sanktionsbeschlüsse gebunden, sofern diese nicht gegen zwingendes Völkerrecht (ius cogens) verstossen.
Grundlegender Entscheid zur Abgrenzung zwischen einfachem und zwingendem Völkerrecht.
«Als zwingendes Völkerrecht (ius cogens) gelten heute namentlich das Verbot der Folter, des Völkermords, der Sklaverei, das Verbot des Angriffskrieges, die elementaren Regeln des humanitären Völkerrechts sowie der Kern der Menschenrechte, der unter keinen Umständen derogiert werden kann.»
#III. Verhältnis zwischen Volks- und Ständemehr
BGE 145 IV 364 vom 22. Mai 2019
Die strafrechtliche Landesverweisung von EU-Bürgern muss im Einklang mit dem Freizügigkeitsabkommen und der EMRK stehen.
Aktuelle Rechtsprechung zur praktischen Umsetzung völkerrechtswidriger Verfassungsbestimmungen.
«Das Bundesgericht beurteilt auch Streitigkeiten wegen Verletzung des Völkerrechts. Mit dem Freizügigkeitsabkommen hat sich die Schweiz verpflichtet, die Freizügigkeit der EU-Bürger zu gewährleisten.»
#IV. Parlamentarische Teilrevision (Abs. 1)
BGE 147 I 183 vom 16. September 2020
Kantonale Volksinitiativen müssen mit übergeordnetem Recht vereinbar sein; die Ungültigerklärung erfolgt nur bei offensichtlichem Widerspruch.
Aktuelle Präzisierung der Verhältnismässigkeitsprüfung bei der Ungültigerklärung von Initiativen.
«Die Überprüfung der materiellen Rechtmässigkeit einer kantonalen Volksinitiative hat sich auf die Frage zu beschränken, ob die Initiative mit übergeordnetem Recht vereinbar ist. Die Ungültigerklärung kommt nur in Betracht, wenn ein offensichtlicher Widerspruch zu übergeordnetem Recht vorliegt.»