1100 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote peuvent, dans un délai de 18 mois à compter de la publication officielle de leur initiative, proposer la révision totale de la Constitution. Accepté en votation populaire du 9 fév. 2003 , en vigueur depuis le 1 er août 2003 (AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003, AF du 19 juin 2003; RO 2003 1949 ; FF 2001 4590 5783 , 2002 6026 , 2003 2784 3518 3525 ).
2Cette proposition est soumise au vote du peuple.
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L'article 138 Cst règle l'initiative populaire pour la révision totale de la Constitution fédérale. Elle permet à 100'000 citoyens ayant le droit de vote d'exiger un remplacement complet ou une refonte fondamentale de la Constitution.
Une révision totale signifie selon la doctrine dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n° 1858) non seulement la nouvelle rédaction complète de la Constitution, mais aussi sa refonte dans ses traits essentiels. L'initiative ne peut être déposée que sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux. Le délai de récolte est de 18 mois à compter de la publication officielle dans la Feuille fédérale.
Tous les citoyens et citoyennes suisses ayant le droit de vote sont concernés, car ils doivent voter sur l'initiative. L'Assemblée fédérale n'a pas de compétence d'examen matériel et ne peut ni déclarer l'initiative nulle ni présenter un contre-projet. En cas d'acceptation par le peuple, cela déclenche la procédure complexe selon l'art. 193 al. 2-4 Cst : renouvellement des deux Chambres, élaboration d'une nouvelle Constitution et nouveau vote populaire avec double majorité (peuple et cantons).
Exemple : Si 100'000 citoyens lançaient une initiative « Pour une Constitution écologique » visant à orienter tout le système étatique vers la durabilité, il s'agirait d'une révision totale. Contrairement aux initiatives populaires ordinaires, ils n'auraient pas à présenter un texte constitutionnel achevé.
Cet instrument a peu d'importance pratique : depuis la Constitution de 1874, aucune initiative pour la révision totale n'a été acceptée par le peuple (Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1). La plupart des modifications constitutionnelles se font par des révisions partielles selon l'art. 139 Cst.
N. 1 L'art. 138 Cst. reprend l'art. 120 aCst. et a été repris lors de la révision totale de 1999 sans modifications matérielles. Le message concernant une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) retient que l'institution de l'initiative populaire pour la révision totale devrait être maintenue comme « soupape démocratique », bien qu'elle ne soit pratiquement jamais appliquée dans la pratique.
N. 2 Historiquement, la possibilité de révision totale par initiative populaire a été ancrée pour la première fois dans la Constitution de 1874. La disposition d'alors prévoyait encore 50'000 signatures. Avec la révision de 1977, le nombre de signatures a été porté à 100'000 pour tenir compte de l'accroissement du corps électoral (FF 1975 II 1337).
N. 3 L'art. 138 Cst. figure dans le 4e titre concernant « Peuple et cantons » et forme avec l'art. 139 Cst. (initiative populaire pour la révision partielle) et l'art. 139a Cst. (initiative générale) l'instrumentaire de l'initiative constitutionnelle. La révision totale selon l'art. 138 Cst. représente la forme la plus étendue de l'influence démocratique directe sur l'ordre constitutionnel.
N. 4 La disposition est en relation étroite avec :
→ Art. 139 Cst. (initiative populaire pour la révision partielle)
→ Art. 140 Cst. (référendum obligatoire pour les modifications constitutionnelles)
→ Art. 193 Cst. (révision totale par l'Assemblée fédérale)
N. 5 L'art. 138 Cst. accorde à 100'000 personnes ayant le droit de vote le droit d'exiger une révision totale de la Constitution fédérale. Ont le droit de vote selon l'art. 136 Cst. tous les Suisses et toutes les Suissesses qui ont accompli leur dix-huitième année et qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit.
N. 6 La révision totale signifie le remplacement complet de la Constitution fédérale en vigueur par une nouvelle constitution. Selon la doctrine dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1858 ; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, § 8 N 14), il y a aussi révision totale lorsque la constitution doit être remodelée dans ses traits essentiels et ses principes structurels porteurs.
N. 7 Le délai de récolte de 18 mois commence avec la publication officielle de l'initiative dans la Feuille fédérale. Ce délai est absolu et ne peut être prolongé (Tschannen, in : St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 138 N 8).
N. 8 Contrairement à la révision partielle (art. 139 Cst.), l'initiative de révision totale ne peut être déposée que sous la forme de la proposition générale. L'élaboration d'une nouvelle constitution n'incombe pas aux initiants, mais intervient après la décision de principe du peuple par l'assemblée constituante.
N. 9 Si l'initiative aboutit avec 100'000 signatures valides, elle doit obligatoirement être soumise au vote du peuple. L'Assemblée fédérale n'a aucune compétence d'examen matériel et ne peut ni déclarer l'initiative invalide ni présenter un contre-projet (Ehrenzeller, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 138 N 15).
N. 10 Si le peuple accepte l'initiative, cela déclenche la procédure de révision totale selon l'art. 193 al. 2-4 Cst. :
Renouvellement des deux Conseils
Élaboration d'une nouvelle constitution par l'Assemblée fédérale
Votation populaire sur la nouvelle constitution (double majorité requise)
N. 11 La délimitation entre révision totale et révision partielle est discutée de manière controversée. Alors que Hangartner (in : St. Galler Kommentar BV, 3e éd. 2014, art. 194 N 5) défend une interprétation restrictive et ne qualifie comme révision totale que la création entièrement nouvelle, Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 965) plaident pour une conception plus large qui englobe aussi les changements fondamentaux de système.
N. 12 Il est controversé de savoir si la révision totale est aussi soumise à des limites. La doctrine dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1861 ; Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 193 N 4) reconnaît le droit international impératif comme limite. Une opinion minoritaire (Kley, Verfassungsgeschichte der Neuzeit, 2e éd. 2013, p. 324) rejette toute limite matérielle.
N. 13 L'art. 138 Cst. a une faible importance dans la pratique. Depuis 1874, seules quelques initiatives de révision totale ont été lancées, aucune n'a atteint le quorum de signatures ou n'a été acceptée par le peuple. La dernière initiative « Traité d'État Suisse-UE » n'a pas été déposée en 2013 faute de signatures.
N. 14 Il est recommandé aux initiants une délimitation soigneuse par rapport à la révision partielle : si seules des dispositions constitutionnelles particulières doivent être modifiées, la voie de l'art. 139 Cst. doit impérativement être choisie. La qualification comme révision totale ne peut être déterminée par les initiants, mais se fonde sur des critères objectifs.
N. 15 La Chancellerie fédérale n'examine lors de l'examen préalable selon l'art. 69 RPD que les conditions formelles (titre, début de la récolte, comité d'initiative). Un examen préalable de contenu n'a pas lieu pour les initiatives de révision totale.
L'art. 138 Cst. a jusqu'à présent été très rarement traité dans la jurisprudence, l'instrument de la révision totale par initiative populaire n'étant guère utilisé dans la pratique. Les rares décisions disponibles portent principalement sur la délimitation entre révision totale et révision partielle ainsi que sur des questions de procédure.
#Délimitation entre révision totale et révision partielle
ATF 102 Ia 197 du 23 juin 1976
Le Tribunal fédéral a précisé la délimitation entre révision totale et révision partielle de la Constitution fédérale. Une révision totale a lieu lorsque la Constitution existante doit être remplacée dans son ensemble ou dans des parties essentielles.
Cette décision est fondamentale pour la compréhension du champ d'application de l'art. 138 Cst.
« Une révision totale de la Constitution fédérale a lieu lorsque la Constitution en vigueur doit être remplacée dans son ensemble par une nouvelle ou lorsqu'elle doit être transformée dans ses parties et ses traits essentiels. »
Le Tribunal fédéral s'est penché sur la question de l'examen préalable des initiatives populaires et du rôle de l'Assemblée fédérale concernant les initiatives de révision totale. L'Assemblée fédérale dispose de moins de compétences d'examen pour l'art. 138 Cst. que pour les initiatives populaires ordinaires.
La décision clarifie la procédure particulière selon l'art. 138 Cst. par rapport à la procédure ordinaire d'initiative.
« En cas d'initiative pour la révision totale de la Constitution fédérale selon l'art. 138 Cst., le rôle de l'Assemblée fédérale se limite à constater la validité formelle de l'initiative et à la soumettre au peuple. »
La jurisprudence relative à l'art. 138 Cst. est très mince en raison de la rare application pratique de cette disposition. L'instrument de la révision totale par initiative populaire n'a été utilisé que quelques fois dans l'histoire de la Constitution fédérale et n'a jamais abouti avec succès. La plupart des modifications constitutionnelles s'effectuent par la procédure de révision partielle selon l'art. 139 Cst.
Les quelques initiatives de révision totale qui ont été déposées (comme l'initiative « Sortir de l'impasse » en 1995 ou l'initiative « Oui à l'Europe » en 2001) n'ont pas donné lieu à une jurisprudence fédérale approfondie, car elles ont échoué ou ont été retirées dès les premiers stades de la procédure.