1La Confederazione equilibra a lungo termine le sue uscite ed entrate.
2L’importo massimo delle uscite totali da stanziare nel preventivo dipende dalle entrate totali stimate, tenuto conto della situazione economica.
3In caso di fabbisogno finanziario eccezionale l’importo massimo di cui al capoverso 2 può essere aumentato adeguatamente. L’Assemblea federale decide in merito all’aumento conformemente all’articolo 159 capoverso 3 lettera c.
4Se le uscite totali risultanti dal conto di Stato superano l’importo massimo di cui ai capoversi 2 o 3, le uscite che eccedono tale importo sono da compensare negli anni successivi.
Il freno all'indebitamento della Confederazione disciplina come lo Stato amministra le sue finanze. Esso richiede che le uscite e le entrate siano equilibrate a lungo termine (FF 2000 4223 segg.). La Confederazione non può spendere durevolmente più di quanto incassa.
Il freno all'indebitamento agisce in tre fasi: dapprima stabilisce quanto denaro la Confederazione può spendere al massimo. Questo limite massimo si orienta in base alle entrate previste e alla situazione economica. In caso di congiuntura debole si può spendere più di quanto si incassa, in caso di buona congiuntura meno (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 n. 24 seg.).
In situazioni di emergenza come catastrofi naturali o gravi recessioni, il Parlamento può innalzare questo limite con la maggioranza qualificata (art. 159 cpv. 3 lett. c Cost.). Se le uscite vengono comunque superate, i costi supplementari devono essere nuovamente risparmiati entro sei anni (Legge sulle finanze della Confederazione art. 16).
Un esempio: se la Confederazione incassa 70 miliardi di franchi e l'economia va bene (fattore congiunturale 0,95), può spendere solo 66,5 miliardi. Se spende comunque 68 miliardi, deve compensare la differenza di 1,5 miliardi nei prossimi sei anni.
Il freno all'indebitamento è entrato in vigore nel 2003, dopo essere stato accettato nel 2001 con l'84,7% di voti favorevoli (FF 2002 2067). Ha stabilizzato il debito della Confederazione e viene impiegato anche a livello cantonale. La Legge sulle finanze della Confederazione disciplina i dettagli dell'attuazione (art. 126 cpv. 5 Cost.).
La regola vincola solo il Consiglio federale e il Parlamento, ma non i privati. Un'imposizione giudiziaria non è pertanto possibile.
N. 1 Il freno all'indebitamento è stato approvato nella votazione popolare del 2 dicembre 2001 con l'84,7% di voti favorevoli ed è entrato in vigore il 2 dicembre 2003 (FF 2000 4251ss.; FF 2002 2105). Lienhard/Marti Locher sottolineano che il freno all'indebitamento nacque come reazione alla crisi di indebitamento degli anni 1990, quando i debiti lordi della Confederazione tra il 1990 e il 1998 si triplicarono quasi da 38,5 a 109,6 miliardi di franchi (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, art. 126 n. 1).
N. 2 Il freno all'indebitamento sostituì il precedente divieto di disavanzi dell'art. 42bis BV precedente, che si era dimostrato insufficiente. A differenza del vecchio divieto di disavanzi, che riguardava soltanto il preventivo, il nuovo freno all'indebitamento si estende all'intero processo di bilancio dalla pianificazione alla correzione a posteriori (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, art. 126 n. 3s.).
N. 3 L'art. 126 Cost. è il fulcro dell'ordinamento finanziario federale ed è strettamente collegato ad altre norme finanziarie costituzionali: → art. 167 Cost. (competenze finanziarie), → art. 183 Cost. (competenze finanziarie del Consiglio federale), ↔ art. 159 cpv. 3 lett. c Cost. (maggioranza qualificata per gli aumenti di spese). La norma forma, insieme alla legge sulle finanze della Confederazione (LFC), il fondamento istituzionale della politica finanziaria confederata (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, art. 126 n. 8).
N. 4 Il freno all'indebitamento si trova in un rapporto di tensione con il compito di politica congiunturale della Confederazione secondo l'art. 100 Cost. Vallender sottolinea che il freno all'indebitamento è concepito come vincolo di regola che limita gli interventi di politica finanziaria discrezionali, ma che attraverso la sua componente congiunturale sviluppa effetti anticiclici (Vallender, AJP 1999, 693s.).
#III. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
N. 5Equilibrio del bilancio (cpv. 1): L'«equilibrio durevole» non richiede una corrispondenza annuale tra uscite ed entrate, ma un pareggio a medio termine nel corso del ciclo congiunturale. Kirchgässner precisa che si vogliono evitare i disavanzi strutturali, mentre le oscillazioni congiunturali rimangono ammissibili (Kirchgässner, SVVOR-Jahrbuch 2009, 78).
N. 6Regola delle uscite (cpv. 2): Il limite massimo delle uscite si calcola moltiplicando le entrate stimate per un fattore congiunturale (k = PIL tendenziale / PIL atteso). In caso di sottoutilizzo (k > 1) sono ammissibili uscite superiori alle entrate, in caso di sovrautilizzo (k < 1) le uscite devono essere inferiori alle entrate (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, art. 126 n. 24s.).
N. 7Regola d'eccezione (cpv. 3): «Fabbisogni di pagamento straordinari» sussistono in caso di catastrofi naturali, gravi recessioni, adeguamenti del modello contabile o altri sviluppi straordinari e non controllabili. Stauffer critica la formulazione ampia come potenziale porta d'accesso per aggirare il freno all'indebitamento (Stauffer, Instrumente des Haushaltsausgleichs, 2001, 189).
N. 8Regola di compensazione (cpv. 4): I superamenti del limite massimo delle uscite devono essere contabilizzati sul conto di compensazione ed eliminati entro sei anni. Marti Locher sottolinea che questa correzione a posteriori assicura la credibilità del freno all'indebitamento (Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit, 2015, 78s.).
N. 9 Il freno all'indebitamento sviluppa la sua efficacia su tre livelli: preventivo attraverso la regola delle uscite nel preventivo, correttivo attraverso crediti supplementari durante l'anno e compensatorio attraverso l'eliminazione a posteriori dei superamenti (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, art. 126 n. 18).
N. 10 La norma costituzionale non fonda diritti soggettivi dei singoli. Vincola esclusivamente il Consiglio federale e l'Assemblea federale nella loro gestione del bilancio. Un'applicazione giudiziaria non è pertanto possibile, il controllo avviene principalmente sul piano politico (Biaggini, in: Kahl, Nachhaltige Finanzstrukturen, 2011, 118).
N. 11Efficacia di politica congiunturale: Frey loda gli stabilizzatori automatici del freno all'indebitamento, che permettono disavanzi nelle recessioni (Frey, Finanzpolitik des Bundes, 2007, 92). Al contrario, Koemm mette in guardia contro effetti prociclici in caso di previsioni congiunturali errate (Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011, 156).
N. 12Protezione degli investimenti: Mächler critica il fatto che il freno all'indebitamento non distingue tra uscite di consumo e investimenti e quindi svantaggia le uscite orientate al futuro (Mächler, Finanzrecht, 2015, n. 892). Siegenthaler/Zurbrügg difendono il trattamento paritario come necessario per la semplicità e la resistenza alle manipolazioni della regola (Siegenthaler/Zurbrügg, in: Kastrop et al., Die neuen Schuldenregeln, 2010, 362).
N. 13Dimensione federale: Vallender/Waldmeier chiedono un'estensione del freno all'indebitamento ai Cantoni e ai Comuni (Vallender/Waldmeier, AJP 2013, 1612). Yerly mostra tuttavia che la grande eterogeneità dei freni all'indebitamento cantonali non ne diminuisce l'efficacia (Yerly, The Political Economy of Budget Rules, 2013, 245).
N. 14 Nell'elaborazione del budget è centrale la stima corretta delle entrate, poiché esse determinano l'importo delle uscite ammissibili. L'Amministrazione federale delle finanze utilizza a tal fine modelli econometrici con il coinvolgimento del gruppo di esperti per le previsioni congiunturali della Confederazione.
N. 15 La qualificazione come «fabbisogno di pagamento straordinario» richiede una motivazione accurata. La prassi finora seguita mostra una gestione restrittiva: solo la ricapitalizzazione di UBS nel 2008, le misure contro la pandemia di COVID-19 nel 2020/21 e il sostegno all'Ucraina nel 2022 sono stati riconosciuti come straordinari.
N. 16 Per Cantoni e Comuni che vogliono introdurre un freno all'indebitamento, si raccomanda di orientarsi sul modello federale con adeguamenti alle circostanze locali. In particolare la definizione del fattore congiunturale e la durata del periodo di pareggio richiedono attente riflessioni (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, art. 126 n. 17).
Sul freno all'indebitamento di diritto federale secondo l'art. 126 Cost. non esiste una giurisprudenza esplicita del Tribunale federale. Il Tribunale federale finora non ha dovuto decidere sull'applicazione diretta o sull'interpretazione dell'art. 126 Cost. Ciò è dovuto al fatto che il freno all'indebitamento, quale strumento di politica di bilancio, vincola principalmente il Consiglio federale e l'Assemblea federale e non fonda diritti individuali che potrebbero essere fatti valere davanti ai tribunali.
#I. Freni all'indebitamento comunali e obblighi di attuazione
Le uniche decisioni rilevanti riguardano iniziative comunali per il freno all'indebitamento che si orientano all'art. 126 Cost.:
DTF 149 II 66 del 14 luglio 2022
La città di Aarau doveva attuare un'iniziativa popolare «Freno all'indebitamento per garantire un bilancio equilibrato» che esigeva di ancorare le corrispondenti regole nell'ordinamento comunale.
«Le autorità che attuano il contenuto normativo accettato in un'iniziativa non formulata devono elaborare e adottare una regolamentazione che corrisponda alle concezioni espresse nell'iniziativa.»
Il Tribunale federale ha confermato che nell'attuazione di iniziative per il freno all'indebitamento i principi della limitazione delle uscite e dell'indebitamento devono essere ancorati a livello dell'ordinamento comunale stesso e non possono essere disciplinati soltanto in un regolamento facilmente modificabile. Ciò dimostra l'importanza costituzionale del freno all'indebitamento quale strumento fondamentale di politica di bilancio.
#II. Disponibilità dei meccanismi del freno all'indebitamento
Poiché l'art. 126 Cost. stesso non fonda diritti giustiziabili e l'attuazione concreta avviene attraverso la legge sul bilancio, il controllo giudiziario si limita alle questioni procedurali nell'elaborazione e approvazione del preventivo. Le prescrizioni materiali del freno all'indebitamento (tetto delle uscite, meccanismo di compensazione) sono concepite come strumenti di controllo politico e sottostanno principalmente al controllo parlamentare e non a quello giudiziario.