1La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes.
2Le plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle.
3Des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses cité à l’al. 2. L’Assemblée fédérale décide d’un tel relèvement conformément à l’art. 159, al. 3, let. c.
4Si les dépenses totales figurant dans le compte d’État dépassent le plafond fixé conformément aux al. 2 ou 3, les dépenses supplémentaires seront compensées les années suivantes.
Le frein à l'endettement de la Confédération règle la manière dont l'État gère ses finances. Il exige que les dépenses et les recettes soient équilibrées à long terme (FF 2000 4653ss). La Confédération ne peut pas durablement dépenser plus qu'elle n'encaisse.
Le frein à l'endettement agit en trois étapes : Il détermine d'abord combien d'argent la Confédération peut dépenser au maximum. Ce plafond s'oriente selon les recettes attendues et la situation économique. En cas de conjoncture faible, il est permis de dépenser plus que ce qui est encaissé, en cas de bonne conjoncture, moins (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, art. 126 n. 24s).
En cas de situations d'urgence comme les catastrophes naturelles ou les récessions graves, le Parlement peut augmenter cette limite à la majorité qualifiée (art. 159 al. 3 let. c Cst.). Si les dépenses sont malgré tout dépassées, les coûts supplémentaires doivent être à nouveau économisés dans les six années (Loi sur les finances de la Confédération art. 16).
Un exemple : Si la Confédération encaisse 70 milliards de francs et que l'économie fonctionne bien (facteur conjoncturel 0,95), elle ne peut dépenser que 66,5 milliards. Si elle dépense malgré tout 68 milliards, elle doit compenser la différence de 1,5 milliard dans les six prochaines années.
Le frein à l'endettement est entré en vigueur en 2003, après avoir été accepté en 2001 avec 84,7% de voix positives (FF 2002 2291). Il a stabilisé la dette fédérale et est également utilisé au niveau cantonal. La Loi sur les finances de la Confédération règle les détails de la mise en œuvre (art. 126 al. 5 Cst.).
La règle ne lie que le Conseil fédéral et le Parlement, mais pas les particuliers. Une exécution judiciaire n'est donc pas possible.
N. 1 Le frein à l'endettement a été accepté lors de la votation populaire du 2 décembre 2001 par 84,7% de oui et est entré en vigueur le 2 décembre 2003 (FF 2000 4287ss.; FF 2002 2047). Lienhard/Marti Locher soulignent que le frein à l'endettement a été créé en réaction à la crise d'endettement des années 1990, lorsque les dettes brutes de la Confédération avaient presque triplé entre 1990 et 1998, passant de 38,5 à 109,6 milliards de francs (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 1).
N. 2 Le frein à l'endettement a remplacé l'ancienne interdiction du déficit de l'art. 42bis aCst, qui s'était révélée insuffisante. Contrairement à l'ancienne interdiction du déficit, qui ne concernait que le budget, le nouveau frein à l'endettement s'étend à l'ensemble du processus budgétaire de la planification à la correction ultérieure (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 3s.).
N. 3 L'art. 126 Cst. est la pièce maîtresse de l'ordre financier fédéral et est étroitement lié à d'autres normes de droit constitutionnel financier : → Art. 167 Cst. (compétences financières), → Art. 183 Cst. (compétences financières du Conseil fédéral), ↔ Art. 159 al. 3 let. c Cst. (majorité qualifiée pour les augmentations de dépenses). Cette norme forme, avec la loi sur les finances de la Confédération (LFC), le fondement institutionnel de la politique financière fédérale (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 8).
N. 4 Le frein à l'endettement se trouve en tension avec la mission de politique conjoncturelle de la Confédération selon l'art. 100 Cst. Vallender souligne que le frein à l'endettement est conçu comme une contrainte de règle qui limite les interventions discrétionnaires de politique financière, mais déploie des effets anticycliques par sa composante conjoncturelle (Vallender, AJP 1999, 693s.).
N. 5Équilibre budgétaire (al. 1) : L'« équilibre à long terme » n'exige pas une correspondance annuelle des dépenses et des recettes, mais un équilibre à moyen terme sur le cycle conjoncturel. Kirchgässner précise que les déficits structurels doivent être empêchés, tandis que les fluctuations conjoncturelles restent admissibles (Kirchgässner, SVVOR-Jahrbuch 2009, 78).
N. 6Règle des dépenses (al. 2) : Le plafond des dépenses se calcule en multipliant les recettes estimées par un facteur conjoncturel (k = PIB tendanciel / PIB attendu). En cas de sous-utilisation (k > 1), des dépenses supérieures aux recettes sont admissibles, en cas de surutilisation (k < 1), les dépenses doivent être inférieures aux recettes (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 24s.).
N. 7Règle d'exception (al. 3) : Des « besoins de paiement extraordinaires » existent en cas de catastrophes naturelles, de récessions graves, d'adaptations du modèle comptable ou d'autres évolutions exceptionnelles et incontrôlables. Stauffer critique la formulation large comme porte d'entrée potentielle pour contourner le frein à l'endettement (Stauffer, Instrumente des Haushaltsausgleichs, 2001, 189).
N. 8Règle de compensation (al. 4) : Les dépassements du plafond des dépenses doivent être comptabilisés sur le compte de compensation et résorbés dans les six ans. Marti Locher souligne que cette correction ultérieure assure la crédibilité du frein à l'endettement (Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit, 2015, 78s.).
N. 9 Le frein à l'endettement déploie ses effets sur trois niveaux : préventivement par la règle des dépenses dans le budget, correctivement par les crédits supplémentaires pendant l'année et compensatoirement par l'assainissement ultérieur des dépassements (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 18).
N. 10 La norme constitutionnelle ne fonde aucun droit subjectif des particuliers. Elle ne lie que le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale dans leur gestion budgétaire. Une application judiciaire n'est donc pas possible, le contrôle s'effectue principalement par voie politique (Biaggini, in: Kahl, Nachhaltige Finanzstrukturen, 2011, 118).
N. 11Efficacité de politique conjoncturelle : Frey loue les stabilisateurs automatiques du frein à l'endettement, qui permettent des déficits en période de récession (Frey, Finanzpolitik des Bundes, 2007, 92). À l'inverse, Koemm met en garde contre les effets procycliques en cas de prévisions conjoncturelles erronées (Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011, 156).
N. 12Protection des investissements : Mächler critique le fait que le frein à l'endettement ne distingue pas entre dépenses de consommation et investissements et désavantage ainsi les dépenses orientées vers l'avenir (Mächler, Finanzrecht, 2015, N. 892). Siegenthaler/Zurbrügg défendent l'égalité de traitement comme nécessaire à la simplicité et à la résistance à la manipulation de la règle (Siegenthaler/Zurbrügg, in: Kastrop et al., Die neuen Schuldenregeln, 2010, 362).
N. 13Dimension fédérale : Vallender/Waldmeier demandent une extension du frein à l'endettement aux cantons et communes (Vallender/Waldmeier, AJP 2013, 1612). Yerly montre cependant que la grande hétérogénéité des freins cantonaux à l'endettement ne diminue pas leur efficacité (Yerly, The Political Economy of Budget Rules, 2013, 245).
N. 14 Lors de la budgétisation, l'estimation correcte des recettes est centrale, car elle détermine le montant des dépenses admissibles. L'Administration fédérale des finances utilise à cet effet des modèles économétriques en associant le groupe d'experts Prévisions conjoncturelles de la Confédération.
N. 15 La qualification comme « besoin de paiement extraordinaire » exige une justification soigneuse. La pratique actuelle montre une application restrictive : seules la recapitalisation d'UBS en 2008, les mesures contre la pandémie de COVID-19 en 2020/21 et le soutien à l'Ukraine en 2022 ont été reconnues comme extraordinaires.
N. 16 Pour les cantons et communes qui souhaitent introduire un frein à l'endettement, il est recommandé de s'orienter sur le modèle fédéral avec des adaptations aux circonstances locales. En particulier, la définition du facteur conjoncturel et la durée de la période d'équilibre nécessitent une réflexion approfondie (BSK BV-Lienhard/Marti Locher, Art. 126 N. 17).
Il n'existe pas de jurisprudence explicite de la plus haute juridiction concernant le frein à l'endettement de droit fédéral selon l'art. 126 Cst. Le Tribunal fédéral n'a pas encore eu à se prononcer sur l'application directe ou l'interprétation de l'art. 126 Cst. Ceci s'explique par le fait que le frein à l'endettement, en tant qu'instrument de politique budgétaire, lie principalement le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale et ne fonde pas de droits individuels qui pourraient être revendiqués devant les tribunaux.
#I. Freins à l'endettement communaux et obligations de mise en œuvre
Les seules décisions pertinentes concernent des initiatives communales de frein à l'endettement qui s'orientent sur l'art. 126 Cst. :
ATF 149 II 66 du 14 juillet 2022
La ville d'Aarau devait mettre en œuvre une initiative populaire « Frein à l'endettement pour garantir un budget équilibré » qui exigeait d'ancrer des règles correspondantes dans le règlement communal.
« Les autorités qui mettent en œuvre le contenu normatif d'une initiative non formulée qui a été acceptée doivent élaborer et adopter une réglementation qui correspond aux conceptions exprimées dans l'initiative. »
Le Tribunal fédéral a confirmé que lors de la mise en œuvre d'initiatives de frein à l'endettement, les principes fondamentaux de la limitation des dépenses et de l'endettement doivent être ancrés au niveau du règlement communal même et ne peuvent pas être réglés uniquement dans un règlement facilement modifiable. Ceci montre l'importance constitutionnelle du frein à l'endettement comme instrument fondamental de politique budgétaire.
#II. Justiciabilité des mécanismes du frein à l'endettement
Comme l'art. 126 Cst. ne fonde pas lui-même de droits justiciables et que la mise en œuvre concrète s'effectue par la loi sur les finances de la Confédération, le contrôle judiciaire se limite aux questions de procédure lors de l'établissement et de l'approbation du budget. Les exigences matérielles du frein à l'endettement (plafond des dépenses, mécanisme de compensation) sont conçues comme des instruments de pilotage politique et relèvent principalement du contrôle parlementaire et non judiciaire.