1Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität.
2Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden.
Art. 117b Cst. — Soins infirmiers
#Aperçu
L'art. 117b Cst. oblige la Confédération et les cantons à encourager les soins infirmiers et à assurer un nombre suffisant de personnel infirmier qualifié. Cette disposition a été inscrite dans la Constitution en 2021 par l'initiative sur les soins infirmiers, après que la population eut reconnu la pénurie de personnel soignant comme un problème.
La règle concerne toutes les personnes qui ont besoin de soins infirmiers ou qui les dispensent. Cela comprend les patients dans les hôpitaux, les résidents des établissements médico-sociaux, les personnes bénéficiant de soins à domicile et tous les professionnels des soins infirmiers. Les hôpitaux, les établissements médico-sociaux et les organisations de soins à domicile sont également concernés, car ils doivent former des apprentis.
La Confédération et les cantons doivent veiller à ce qu'un nombre suffisant de professionnels des soins infirmiers diplômés (personnes ayant une formation dans une haute école spécialisée ou une école supérieure) soit disponible. Ils doivent aussi s'assurer que le personnel qualifié soit employé conformément à sa formation. Un professionnel des soins infirmiers ne doit donc pas être utilisé pour des tâches auxiliaires simples.
Concrètement, cela signifie : un établissement médico-social doit former un certain nombre d'apprentis ou payer une contribution de remplacement. Les cantons doivent fournir suffisamment de places de formation dans les écoles. La Confédération soutient la formation par des aides financières.
L'objectif est d'assurer des soins suffisants, accessibles à tous et de haute qualité. Les citoyens n'obtiennent cependant pas de droit direct à des prestations de soins déterminées. La disposition n'oblige que l'État à agir.
Art. 117b Cst. — Soins infirmiers
#Doctrine
#1. Historique
N. 1 L'art. 117b Cst. a été intégré dans la Constitution fédérale le 28 novembre 2021 par l'acceptation de l'initiative populaire fédérale « Pour des soins infirmiers forts » (initiative sur les soins infirmiers) (FF 2021 2914). L'initiative a obtenu 60,9 % de oui et a été acceptée par 20 cantons. Elle visait à ancrer constitutionnellement les soins infirmiers comme domaine autonome du système de santé et à faire face aux défis croissants dans le domaine des soins (FF 2018 7653, 7654).
N. 2 Le Conseil fédéral avait recommandé le rejet de l'initiative sans contre-projet, car il reconnaissait certes les préoccupations comme fondamentalement légitimes, mais jugeait les prescriptions détaillées au niveau constitutionnel comme trop poussées (FF 2018 7653, 7667). Le Parlement n'a pas suivi cette recommandation et a élaboré un contre-projet indirect sous la forme d'une loi fédérale sur l'encouragement de la formation dans le domaine des soins infirmiers, qui fut toutefois jugée insuffisante par les initiants.
N. 3 La mise en œuvre s'est faite principalement par la loi fédérale du 16 décembre 2022 sur l'encouragement de la formation dans le domaine des soins infirmiers (LESo ; RS 811.22), entrée en vigueur le 1er juillet 2024. Le Conseil fédéral a souligné dans le message du 25 mai 2022 que les cantons devraient développer leurs obligations de formation existantes ou en introduire de nouvelles (FF 2022 1301, 1335).
#2. Classement systématique
N. 4 L'art. 117b Cst. complète les compétences de la Confédération en matière de santé dans la 3e section du 3e chapitre de la Constitution fédérale. Il est étroitement lié à → l'art. 117a Cst. (Soins médicaux de base) et à → l'art. 118 Cst. (Protection de la santé). La disposition fonde une compétence parallèle de la Confédération et des cantons, l'ordre de compétences fédéraliste étant en principe préservé.
N. 5 La norme présente un caractère à la fois programmatique et créateur de compétences. Alors que l'al. 1 constitue principalement un objectif étatique, l'al. 2 contient une obligation d'agir concrète pour la Confédération et les cantons. Cela distingue l'art. 117b Cst. des purs objectifs sociaux selon → l'art. 41 Cst., qui ne fondent aucun droit justiciable.
N. 6 Dans le contexte des droits fondamentaux, → l'art. 27 Cst. (Liberté économique) doit être pris en compte, car les obligations de formation pour les prestataires privés peuvent constituer une atteinte à la liberté d'entreprendre. De telles atteintes doivent satisfaire aux exigences de → l'art. 36 Cst.
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 7 Les « soins infirmiers » comprennent, selon la compréhension des initiants et de la législation de mise en œuvre, les soins professionnels prodigués par les infirmiers diplômés ES/HES ainsi que les assistants en soins et santé communautaire CFC. Le concept est plus large que les soins en cas de maladie au sens de la LAMal et inclut aussi les prestations de soins préventifs, de réadaptation et palliatifs (arrêt 9C_401/2024 consid. 4.1).
N. 8 La « reconnaissance et promotion » (al. 1) oblige la Confédération et les cantons à prendre des mesures actives. Cela comprend le soutien financier de la formation, la création de conditions-cadres favorables et la revalorisation de la profession d'infirmier. La formulation « élément important » souligne l'autonomie des soins infirmiers à côté des soins médicaux.
N. 9 Les « soins infirmiers suffisants, accessibles à tous et de qualité élevée » (al. 1) concrétisent trois dimensions : la suffisance quantitative (assez de personnel soignant), l'accessibilité universelle (géographique et financière) ainsi que les standards qualitatifs. Cette triade forme le critère pour les mesures étatiques.
N. 10 Le « nombre suffisant d'infirmiers diplômés » (al. 2) se réfère aux besoins pronostiqués. Selon les matériaux, il existe un besoin supplémentaire de 43'000 infirmiers diplômés d'ici 2030 (FF 2022 1301, 1306). Les cantons sont tenus d'identifier les besoins régionaux et d'assurer les places de formation correspondantes.
N. 11 L'« utilisation conforme aux compétences » (al. 2) vise à éviter la sur- ou sous-qualification. Les infirmiers diplômés ne doivent pas être employés pour des activités auxiliaires, tandis qu'inversement le personnel d'assistance ne doit pas assumer des tâches nécessitant une qualification supérieure.
#4. Conséquences juridiques
N. 12 L'art. 117b Cst. fonde une compétence et obligation législative de la Confédération. Celle-ci a été exercée par la LESo, qui prévoit des aides financières pour la formation pratique et oblige les cantons à la planification des besoins. La compétence fédérale n'est pas exclusive ; les cantons conservent leurs compétences en matière de santé et de formation.
N. 13 Pour les cantons résulte une obligation de mise en œuvre dans le cadre de leurs compétences. Cela comprend notamment la garantie de places de formation suffisantes dans les hautes écoles spécialisées et les écoles supérieures ainsi que la réglementation de la formation pratique dans les institutions de santé (arrêt 9C_401/2024 consid. 5.2).
N. 14 Les prestataires privés peuvent être soumis à des obligations de formation. Le Tribunal fédéral a confirmé que les obligations cantonales de formation pour les hôpitaux, les homes et les organisations d'aide et de soins à domicile sont admissibles, pour autant qu'elles soient conçues de manière proportionnée (arrêt 9C_401/2024 consid. 5.4). En cas de non-respect, des contributions de substitution peuvent être perçues.
N. 15 L'art. 117b Cst. ne fonde aucun droit subjectif à certaines prestations de soins. Contrairement aux droits fondamentaux, la disposition ne confère aux citoyens aucune prétention exécutoire à une qualité ou quantité déterminée de soins. Elle oblige toutefois l'État à agir en droit objectif.
#5. Controverses
N. 16 Portée de la compétence fédérale : Dans la doctrine, la portée de la compétence fédérale selon l'art. 117b Cst. est controversée. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, § 64 n. 2876) défendent une interprétation restrictive selon laquelle la Confédération ne peut édicter que des réglementations ponctuelles. À l'inverse, Belser/Waldmann (BSK BV, 2e éd. 2024, art. 117b n. 15) plaident pour une interprétation plus large accordant à la Confédération des compétences réglementaires étendues dans le domaine des soins.
N. 17 Rapport à l'art. 117a Cst. : Le rapport aux soins médicaux de base fait l'objet d'une discussion controversée. Alors qu'Ehrenzeller/Schindler (St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 117b n. 8) exigent une délimitation claire, d'autres auteurs voient les soins infirmiers comme partie intégrante des soins de base, ce qui conduit à des chevauchements de compétences.
N. 18 Obligations de formation pour les privés : L'admissibilité des obligations de formation était controversée avant l'entrée en vigueur de l'art. 117b Cst. Müller (Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2022, p. 567) y voyait une atteinte disproportionnée à la liberté économique. Avec la nouvelle disposition constitutionnelle, cette controverse s'est largement apaisée, l'art. 117b al. 2 Cst. créant une base explicite.
#6. Indications pratiques
N. 19 Identification des besoins : Les cantons doivent identifier et pronostiquer systématiquement les besoins en soins. Il faut prendre en compte les évolutions démographiques, les tendances épidémiologiques et les particularités régionales. La planification des besoins devrait s'effectuer de manière continue et être actualisée au moins tous les quatre ans.
N. 20 Configuration des obligations de formation : Lors de la fixation des quotas de formation, il faut tenir compte de la taille et de la capacité des entreprises. Les très petites entreprises peuvent être libérées de l'obligation de formation ou soumises à des contributions de substitution. Les prescriptions doivent être calculées de manière transparente et compréhensible (Tribunal administratif SG B 2025/34 consid. 4.5).
N. 21 Financement : Les coûts de formation doivent être répartis entre la collectivité publique et les prestataires. La LESo prévoit des contributions fédérales que les cantons doivent compléter avec leurs propres moyens. Dans l'élaboration des tarifs, il faut s'assurer que les prestations de formation soient rémunérées de manière appropriée.
N. 22 Assurance qualité : La « qualité élevée » exigée par l'art. 117b al. 1 Cst. nécessite des standards contraignants pour la formation et la pratique des soins. Les cantons devraient définir des indicateurs de qualité et les vérifier régulièrement. La collaboration interprofessionnelle doit être encouragée pour assurer l'utilisation conforme aux compétences selon l'al. 2.
Art. 117b Cst.
#Jurisprudence
#Historique de la genèse et ancrage constitutionnel
Arrêt 1C_779/2021 du 17 mars 2022 La votation populaire du 28 novembre 2021 sur l'initiative sur les soins infirmiers a confirmé la légitimation démocratique du nouvel article constitutionnel. Le Tribunal fédéral a constaté dans une procédure concernant le déroulement de la votation que l'initiative avait été acceptée conformément aux règles et que l'art. 117b Cst. entrait ainsi en vigueur.
« Le 28 novembre 2021 ont eu lieu trois votations fédérales, à savoir la votation sur l'initiative populaire 'Pour des soins infirmiers forts' (initiative sur les soins infirmiers), la votation sur l'initiative populaire 'Détermination des juges fédéraux par tirage au sort' (initiative sur la justice) et la votation référendaire sur la modification du 19 mars 2021 de la loi Covid-19. »
#Législation d'application et obligations cantonales de formation
Arrêt 9C_401/2024 du 4 juin 2025 c. 4.1 Le Tribunal fédéral a défini le cadre constitutionnel de l'art. 117b Cst. pour la législation d'application. La disposition fonde à la fois une compétence et une obligation de la Confédération et des cantons de garantir les soins infirmiers.
« Sous le titre 'Soins' l'art. 117b Cst. contient les principes suivants : la Confédération et les cantons reconnaissent et encouragent les soins comme élément important de l'approvisionnement en soins de santé et veillent à assurer des soins suffisants, accessibles à tous et de qualité élevée (al. 1). Ils veillent à ce qu'un nombre suffisant d'infirmières et d'infirmiers diplômés soit disponible pour répondre aux besoins croissants et à ce que les personnes actives dans le domaine des soins soient employées en fonction de leur formation et de leurs compétences (al. 2). »
Arrêt 9C_401/2024 du 4 juin 2025 c. 5.2 La compétence cantonale de régler la formation en soins infirmiers n'est pas restreinte par l'art. 117b Cst. Les cantons conservent leur compétence de principe pour la formation professionnelle au niveau tertiaire et peuvent édicter des obligations de formation.
« Pour la réglementation de telles formations et formations continues, ce sont en principe les cantons qui sont compétents (cf. art. 42 et 43 ainsi qu'art. 63a ss Cst.). Ni l'art. 66 Cst. (concernant les contributions de formation de la Confédération aux cantons) ni l'art. 117b Cst. (concernant les soins) ne restreignent la compétence des cantons à cet égard. »
#Proportionnalité des obligations cantonales de formation
Tribunal administratif de St-Gall B 2025/34 du 21 août 2025 Les premiers tribunaux cantonaux se sont penchés sur l'application concrète de l'art. 117b Cst. dans le domaine des obligations de formation. Le tribunal administratif saint-gallois a confirmé la proportionnalité d'exigences spécifiques de formation pour les organisations Spitex.
« La valeur indicative concrètement ordonnée pour l'obligation de formation de la recourante constitue une restriction admissible, en particulier proportionnée, de la liberté économique. »
#Limites liées aux droits fondamentaux lors de la mise en œuvre
Arrêt 9C_401/2024 du 4 juin 2025 c. 5.4.3 Lors de la mise en œuvre de l'art. 117b Cst., les droits fondamentaux des fournisseurs de prestations doivent être respectés. Le Tribunal fédéral a retenu que l'intérêt public à garantir des soins infirmiers suffisants a un poids considérable, mais n'est pas illimité.
« Qu'une telle [structure organisationnelle] ne puisse plus être librement choisie dans certaines circonstances, respectivement ne soit pas compatible dans tous les cas avec les prescriptions légales concernées, ne constitue en outre pas une atteinte à l'institution de la propriété ; le noyau dur de la garantie de la propriété reste également préservé avec les dispositions du TG KVV concernant l'obligation de formation et la taxe de remplacement. »
#Financement des soins avant l'entrée en vigueur de l'art. 117b Cst.
ATF 144 V 280 c. 3 Déjà avant l'ancrage de l'art. 117b Cst., le Tribunal fédéral avait développé les grandes lignes du financement des soins. La nouvelle disposition constitutionnelle renforce les obligations existantes de garantir les soins infirmiers.
« Depuis l'entrée en vigueur du nouveau financement des soins le 1er janvier 2011, d'une part l'assurance obligatoire des soins verse une contribution - échelonnée selon les besoins de soins et limitée - aux prestations de soins (art. 25a al. 1 LAMal). D'autre part, les personnes assurées (art. 25a al. 5 phrase 1 LAMal) et les pouvoirs publics doivent aussi y participer (art. 25a al. 5 phrase 2 LAMal). »
ATF 142 V 94 c. 5.3 La jurisprudence relative au financement résiduel des coûts de soins reste pertinente également sous l'art. 117b Cst. Les cantons disposent d'une marge d'appréciation considérable dans l'aménagement du financement des soins.
« Une réglementation cantonale selon laquelle les communes ont à reprendre au maximum la contribution de financement résiduel valable pour les fournisseurs de prestations sous contrat, si et dans la mesure où ceux-ci offrent des prestations de soins appropriées, se maintient dans le cadre de la compétence réglementaire transférée aux cantons à l'art. 25a al. 5 LAMal. »
ATF 139 V 135 c. 5 L'examen de l'économicité des prestations de soins acquiert une nouvelle dimension par l'art. 117b Cst. La disposition constitutionnelle met l'accent sur la qualité des soins, ce qui doit être pris en considération lors de l'appréciation de l'économicité.
« Économicité des soins à domicile en faveur d'une personne atteinte d'une maladie d'Alzheimer avancée en comparaison avec une prise en charge en home ; appréciation sous l'angle du nouveau financement des soins. Caractère disproportionné d'une prise en charge de coûts pour des soins à domicile. »
#Mise en œuvre par la loi fédérale à travers la LFPSo
Arrêt 9C_401/2024 du 4 juin 2025 c. 4.2 Le Tribunal fédéral a confirmé la base constitutionnelle de la Loi fédérale sur l'encouragement de la formation dans le domaine des soins (LFPSo) comme mise en œuvre directe de l'art. 117b al. 2 Cst.
« Dans le cadre de la mise en œuvre de l'art. 117b Cst., la LFPSo édicte sous le titre 'Encouragement des prestations des acteurs dans le domaine de la formation pratique d'infirmières et d'infirmiers' notamment ce qui suit : les cantons déterminent les besoins en places pour la formation pratique d'infirmière ou d'infirmier ES et d'infirmière ou d'infirmier HES (infirmière ou infirmier). »
Arrêt 9C_401/2024 du 4 juin 2025 c. 5.4.4.2 La nécessité d'obligations de formation est renforcée par l'art. 117b Cst. Le Tribunal fédéral s'est référé au message correspondant du Conseil fédéral, selon lequel les cantons sans obligations de formation existantes devraient en introduire au plus tard lors de l'adoption de la LFPSo.
« Le Conseil fédéral partait d'ailleurs dans le message sur l'encouragement de la formation dans le domaine des soins du 25 mai 2022 du principe que les cantons, respectivement les communes, qui n'avaient pas encore édicté d'obligations de formation pour tous les hôpitaux, homes et organisations Spitex, devraient introduire de telles obligations au plus tard lors de l'adoption de la LFPSo. »