1Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität.
2Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden.
Art. 117b Cost. — Cure infermieristiche
#Panoramica
L'art. 117b Cost. obbliga la Confederazione e i Cantoni a promuovere le cure infermieristiche e a garantire un numero sufficiente di personale infermieristico qualificato. Questa disposizione è stata inserita nella Costituzione nel 2021 tramite l'iniziativa sulle cure infermieristiche, dopo che la popolazione aveva riconosciuto la carenza di personale infermieristico come un problema.
La norma riguarda tutti coloro che necessitano di prestazioni infermieristiche o le forniscono. Ciò include pazienti negli ospedali, residenti delle case di cura, persone assistite a domicilio dai servizi Spitex e tutti i professionisti delle cure infermieristiche. Sono interessati anche ospedali, case di cura e organizzazioni Spitex, poiché devono formare apprendisti.
La Confederazione e i Cantoni devono garantire che sia disponibile un numero sufficiente di infermieri diplomati (persone con formazione presso scuole universitarie professionali o scuole specializzate superiori). Devono anche assicurare che il personale qualificato sia impiegato secondo la propria formazione. Un infermiere professionale non dovrebbe quindi essere utilizzato per semplici attività ausiliarie.
Concretamente questo significa: una casa di cura deve formare un determinato numero di apprendisti o pagare una tassa sostitutiva. I Cantoni devono mettere a disposizione un numero sufficiente di posti di formazione nelle scuole. La Confederazione sostiene la formazione con aiuti finanziari.
L'obiettivo è quello di garantire cure infermieristiche sufficienti, accessibili a tutti e di alta qualità. I cittadini non ottengono però un diritto diretto a determinate prestazioni infermieristiche. La disposizione obbliga solo lo Stato ad agire.
Art. 117b Cost. — Cure infermieristiche
#Dottrina
#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 117b Cost. è stato inserito nella Costituzione federale il 28 novembre 2021 attraverso l'accettazione dell'iniziativa popolare federale «Per cure infermieristiche forti» (iniziativa sulle cure infermieristiche) (FF 2021 2914). L'iniziativa ha ottenuto il 60,9% di voti favorevoli ed è stata accettata da 20 cantoni. Mirava ad ancorare costituzionalmente le cure infermieristiche come settore autonomo dell'assistenza sanitaria e ad affrontare le crescenti sfide nel settore delle cure (FF 2018 7653, 7654).
N. 2 Il Consiglio federale aveva raccomandato di respingere l'iniziativa senza controprogetto, poiché riconosceva in linea di principio la legittimità delle richieste, ma considerava troppo dettagliate le prescrizioni a livello costituzionale (FF 2018 7653, 7667). Il Parlamento non ha seguito questa raccomandazione ed ha elaborato un controprogetto indiretto sotto forma di una legge federale sulla promozione della formazione nel settore delle cure infermieristiche, che tuttavia è stata considerata insufficiente dagli iniziativisti.
N. 3 L'attuazione è avvenuta principalmente attraverso la legge federale del 16 dicembre 2022 sulla promozione della formazione nel settore delle cure infermieristiche (LFCu; RS 811.22), entrata in vigore il 1° luglio 2024. Il Consiglio federale ha sottolineato nel messaggio del 25 maggio 2022 che i cantoni dovevano ampliare o introdurre ex novo i loro obblighi di formazione esistenti (FF 2022 1301, 1335).
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 117b Cost. completa le competenze della Confederazione in materia sanitaria nella 3a sezione del 3° capitolo della Costituzione federale. È strettamente collegato con → l'art. 117a Cost. (Cure mediche di base) e → l'art. 118 Cost. (Protezione della salute). La disposizione fonda una competenza parallela di Confederazione e cantoni, mantenendo fondamentalmente l'ordine federalistico delle competenze.
N. 5 La norma ha carattere sia programmatico che fondativo di competenze. Mentre il cpv. 1 rappresenta principalmente una disposizione di obiettivo statale, il cpv. 2 contiene un obbligo concreto d'azione per Confederazione e cantoni. Ciò distingue l'art. 117b Cost. dai puri obiettivi sociali secondo → l'art. 41 Cost., che non fondano pretese giustiziabili.
N. 6 Nel contesto dei diritti fondamentali va considerato → l'art. 27 Cost. (Libertà economica), poiché gli obblighi di formazione per i fornitori di prestazioni privati possono rappresentare un'ingerenza nella libertà imprenditoriale. Tali ingerenze devono soddisfare i requisiti dell'→ art. 36 Cost.
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
N. 7 «Cure infermieristiche» comprende secondo l'intendimento degli iniziativisti e della legislazione d'attuazione le cure professionali da parte di infermieri diplomati SSS/SUP e di operatori sociosanitari AFC. Il concetto è più ampio delle cure mediche secondo la LAMal e include anche prestazioni di cure preventive, riabilitative e palliative (sentenza 9C_401/2024 consid. 4.1).
N. 8 Il «riconoscimento e promozione» (cpv. 1) obbliga Confederazione e cantoni ad adottare misure attive. Ciò comprende il sostegno finanziario della formazione, la creazione di condizioni quadro favorevoli e la rivalutazione della professione infermieristica. La formulazione «elemento importante» sottolinea l'autonomia delle cure infermieristiche accanto all'assistenza medica.
N. 9 Le «cure sufficienti, accessibili a tutti e di elevata qualità» (cpv. 1) concretizzano tre dimensioni: sufficienza quantitativa (personale infermieristico sufficiente), accessibilità universale (geografica e finanziaria) e standard qualitativi. Questa triade costituisce il parametro per le misure statali.
N. 10 Il «numero sufficiente di infermieri diplomati» (cpv. 2) si riferisce al fabbisogno prognosticato. Secondo i materiali sussiste fino al 2030 un fabbisogno aggiuntivo di 43'000 infermieri specializzati (FF 2022 1301, 1306). I cantoni sono obbligati a determinare il fabbisogno regionale e ad assicurare i corrispondenti posti di formazione.
N. 11 L'«impiego conforme alle competenze» (cpv. 2) mira ad evitare la sovra o sottoqualificazione. Gli infermieri diplomati non dovrebbero essere impiegati per attività ausiliarie, mentre inversamente il personale d'assistenza non dovrebbe assumere compiti per i quali è richiesta una qualificazione superiore.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 12 L'art. 117b Cost. fonda una competenza e obbligo legislativo della Confederazione. Questo è stato esercitato attraverso la LFCu, che prevede aiuti finanziari per la formazione pratica e obbliga i cantoni alla pianificazione del fabbisogno. La competenza della Confederazione non è esclusiva; i cantoni mantengono le loro competenze in materia sanitaria e formativa.
N. 13 Per i cantoni deriva un obbligo d'attuazione nell'ambito delle loro competenze. Ciò comprende in particolare la garanzia di posti di formazione sufficienti nelle scuole universitarie professionali e nelle scuole specializzate superiori, nonché la regolamentazione della formazione pratica nelle istituzioni sanitarie (sentenza 9C_401/2024 consid. 5.2).
N. 14 I fornitori di prestazioni privati possono essere obbligati a prestazioni formative. Il Tribunale federale ha confermato che gli obblighi di formazione cantonali per ospedali, case di cura e organizzazioni di cure a domicilio sono ammissibili, purché configurati in modo proporzionato (sentenza 9C_401/2024 consid. 5.4). In caso di mancato adempimento possono essere riscosse tasse sostitutive.
N. 15 L'art. 117b Cost. non fonda diritti soggettivi a determinate prestazioni di cura. Diversamente dai diritti fondamentali, la disposizione non conferisce ai cittadini una pretesa esigibile a una determinata qualità o quantità di cure. Obbliga tuttavia lo Stato ad agire dal punto di vista del diritto oggettivo.
#5. Controversie
N. 16 Portata della competenza della Confederazione: Nella dottrina è controverso fino a che punto si estenda la competenza della Confederazione secondo l'art. 117b Cost. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, § 64 n. 2876) sostengono un'interpretazione restrittiva, secondo cui la Confederazione può emanare solo regolamentazioni puntuali. Al contrario, Belser/Waldmann (BSK BV, 2a ed. 2024, art. 117b n. 15) propugnano un'interpretazione più ampia, che attribuisce alla Confederazione competenze regolamentari complete nel settore delle cure.
N. 17 Rapporto con l'art. 117a Cost.: È oggetto di discussione controversa il rapporto con le cure mediche di base. Mentre Ehrenzeller/Schindler (St. Galler Kommentar BV, 4a ed. 2023, art. 117b n. 8) esigono una delimitazione chiara, altri autori vedono le cure infermieristiche come parte integrante delle cure di base, il che condurrebbe a sovrapposizioni delle competenze.
N. 18 Obblighi di formazione per privati: L'ammissibilità degli obblighi di formazione era controversa prima dell'entrata in vigore dell'art. 117b Cost. Müller (Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2022, p. 567) vi vedeva un'ingerenza sproporzionata nella libertà economica. Con la nuova disposizione costituzionale questa controversia si è largamente risolta, poiché l'art. 117b cpv. 2 Cost. crea una base esplicita.
#6. Indicazioni pratiche
N. 19 Determinazione del fabbisogno: I cantoni devono rilevare e prognosticare sistematicamente il fabbisogno di cure. Devono essere considerati sviluppi demografici, tendenze epidemiologiche e particolarità regionali. La pianificazione del fabbisogno dovrebbe avvenire in modo continuativo ed essere aggiornata almeno ogni quattro anni.
N. 20 Configurazione degli obblighi di formazione: Nella definizione delle quote di formazione va tenuto conto delle dimensioni e della capacità prestazionale delle aziende. Le microaziende possono essere esentate dall'obbligo di formazione o obbligate al versamento di tasse sostitutive. Le prescrizioni devono essere calcolate in modo trasparente e comprensibile (Tribunale amministrativo SG B 2025/34 consid. 4.5).
N. 21 Finanziamento: I costi di formazione devono essere ripartiti tra enti pubblici e fornitori di prestazioni. La LFCu prevede contributi federali, che i cantoni devono completare con mezzi propri. Nella configurazione delle tariffe va garantito che le prestazioni formative siano remunerate adeguatamente.
N. 22 Garanzia della qualità: L'«elevata qualità» richiesta dall'art. 117b cpv. 1 Cost. esige standard vincolanti per la formazione e la pratica delle cure. I cantoni dovrebbero definire indicatori di qualità e verificarli regolarmente. Va promossa la collaborazione interprofessionale per garantire l'impiego conforme alle competenze secondo il cpv. 2.
Art. 117b Cost.
#Giurisprudenza
#Genesi e ancoraggio costituzionale
Sentenza 1C_779/2021 del 17 marzo 2022 La votazione popolare del 28 novembre 2021 sull'iniziativa per le cure infermieristiche ha confermato la legittimazione democratica del nuovo articolo costituzionale. Il Tribunale federale ha constatato in una procedura concernente lo svolgimento della votazione che l'iniziativa è stata accettata regolarmente e che pertanto l'art. 117b Cost. è entrato in vigore.
«Il 28 novembre 2021 si sono tenute tre votazioni popolari federali, ovvero la votazione sull'iniziativa popolare 'Per cure infermieristiche forti' (Iniziativa per le cure infermieristiche), la votazione sull'iniziativa popolare 'Designazione dei giudici federali mediante sorteggio' (Iniziativa sulla giustizia) e la votazione referendaria sulla modifica del 19 marzo 2021 della Legge COVID-19.»
#Legislazione di attuazione e obblighi cantonali di formazione
Sentenza 9C_401/2024 del 4 giugno 2025 consid. 4.1 Il Tribunale federale ha definito il quadro costituzionale dell'art. 117b Cost. per la legislazione di attuazione. La disposizione fonda sia una competenza sia un obbligo di Confederazione e Cantoni per garantire l'assistenza infermieristica.
«Sotto il titolo 'Cure infermieristiche' l'art. 117b Cost. contiene i seguenti principi: la Confederazione e i Cantoni riconoscono e promuovono le cure infermieristiche quale importante componente dell'assistenza sanitaria e provvedono a un'assistenza infermieristica sufficiente, accessibile a tutti e di elevata qualità (cpv. 1). Provvedono affinché sia disponibile un numero sufficiente di persone qualificate specialiste in cure infermieristiche per il crescente fabbisogno e affinché le persone attive nelle cure infermieristiche siano impiegate conformemente alla loro formazione e alle loro competenze (cpv. 2).»
Sentenza 9C_401/2024 del 4 giugno 2025 consid. 5.2 La competenza cantonale per la regolamentazione della formazione infermieristica non viene limitata dall'art. 117b Cost. I Cantoni mantengono la loro competenza di principio per la formazione professionale di livello terziario e possono stabilire obblighi di formazione.
«Per la regolamentazione di tali formazioni e formazioni continue sono competenti in linea di principio i Cantoni (cfr. art. 42 e 43 nonché art. 63a segg. Cost.). Né l'art. 66 Cost. (concernente i sussidi formativi della Confederazione ai Cantoni) né l'art. 117b Cost. (concernente le cure infermieristiche) limitano la relativa competenza dei Cantoni.»
#Proporzionalità degli obblighi cantonali di formazione
Tribunale amministrativo di San Gallo B 2025/34 del 21 agosto 2025 I primi tribunali cantonali si sono occupati dell'applicazione concreta dell'art. 117b Cost. nell'ambito degli obblighi di formazione. Il Tribunale amministrativo sangallese ha confermato la proporzionalità di specifiche prescrizioni formative per le organizzazioni Spitex.
«Il valore prescrittivo concretamente ordinato per l'obbligo di formazione della ricorrente rappresenta una limitazione ammissibile, in particolare proporzionata, della libertà economica.»
#Limiti dei diritti fondamentali nell'attuazione
Sentenza 9C_401/2024 del 4 giugno 2025 consid. 5.4.3 Nell'attuazione dell'art. 117b Cost. devono essere rispettati i diritti fondamentali dei fornitori di prestazioni. Il Tribunale federale ha stabilito che l'interesse pubblico a garantire un'assistenza infermieristica sufficiente ha un peso considerevole, ma non è illimitato.
«Il fatto che una tale [struttura organizzativa] non possa eventualmente più essere scelta liberamente rispettivamente non sia in ogni caso compatibile con le prescrizioni legali qui rilevanti, non è inoltre un intervento nell'istituto della proprietà; il nocciolo duro della garanzia della proprietà rimane preservato anche con le disposizioni del TG KVV concernenti l'obbligo di formazione e la tassa sostitutiva.»
#Finanziamento delle cure prima dell'entrata in vigore dell'art. 117b Cost.
DTF 144 V 280 consid. 3 Già prima dell'ancoraggio dell'art. 117b Cost. il Tribunale federale aveva sviluppato i tratti fondamentali del finanziamento delle cure. La nuova disposizione costituzionale rafforza gli obblighi esistenti per garantire l'assistenza infermieristica.
«Dall'entrata in vigore del nuovo finanziamento delle cure il 1° gennaio 2011, da un lato l'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie versa un contributo - graduato secondo il fabbisogno di cure e limitato - alle prestazioni di cura (art. 25a cpv. 1 LAMal). Dall'altro lato anche le persone assicurate (art. 25a cpv. 5 prima frase LAMal) e i poteri pubblici devono partecipare a questi costi (art. 25a cpv. 5 seconda frase LAMal).»
DTF 142 V 94 consid. 5.3 La giurisprudenza sul finanziamento residuo dei costi delle cure rimane rilevante anche sotto l'art. 117b Cost. I Cantoni dispongono di un notevole margine di manovra nella configurazione del finanziamento delle cure.
«Una regolamentazione cantonale secondo la quale i Comuni devono assumere al massimo il contributo di finanziamento residuo valido per i fornitori di prestazioni convenzionati, se e nella misura in cui questi offrono prestazioni di cura adeguate, si mantiene entro la competenza normativa trasferita ai Cantoni nell'art. 25a cpv. 5 LAMal.»
DTF 139 V 135 consid. 5 La verifica dell'economicità delle prestazioni di cura acquisisce una nuova dimensione attraverso l'art. 117b Cost. La disposizione costituzionale enfatizza la qualità delle cure, che deve essere considerata nella valutazione dell'economicità.
«Economicità delle cure a domicilio a favore di una persona con malattia di Alzheimer avanzata in confronto a un'assistenza in casa di cura; valutazione sotto l'aspetto del nuovo finanziamento delle cure. Sproporzione di un'assunzione di costi per cure a domicilio.»
#Attuazione mediante legge federale attraverso la LPCInf
Sentenza 9C_401/2024 del 4 giugno 2025 consid. 4.2 Il Tribunale federale ha confermato la base costituzionale della Legge federale sulla promozione della formazione nel settore delle cure infermieristiche (LPCInf) come attuazione diretta dell'art. 117b cpv. 2 Cost.
«Nel quadro dell'attuazione dell'art. 117b Cost. la LPCInf stabilisce sotto il titolo 'Promozione delle prestazioni degli attori nell'ambito della formazione pratica di specialisti in cure infermieristiche' in particolare quanto segue: i Cantoni determinano il fabbisogno di posti per la formazione pratica di specialista in cure infermieristiche SSS e di specialista in cure infermieristiche SUP (specialista in cure infermieristiche).»
Sentenza 9C_401/2024 del 4 giugno 2025 consid. 5.4.4.2 La necessità di obblighi di formazione viene rafforzata dall'art. 117b Cost. Il Tribunale federale ha fatto riferimento al relativo messaggio del Consiglio federale, secondo il quale i Cantoni senza obblighi di formazione esistenti dovrebbero introdurli al più tardi con l'emanazione della LPCInf.
«Il Consiglio federale partiva del resto nel messaggio sulla promozione della formazione nel settore delle cure infermieristiche del 25 maggio 2022 dal presupposto che Cantoni rispettivamente Comuni che non avevano ancora stabilito obblighi di formazione per tutti gli ospedali, le case di cura e le organizzazioni Spitex, dovessero introdurre tali obblighi al più tardi con l'emanazione della LPCInf.»