1Der Bund trifft Massnahmen für eine ausreichende Alters‑, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Diese beruht auf drei Säulen, nämlich der eidgenössischen Alters‑, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, der beruflichen Vorsorge und der Selbstvorsorge.
2Der Bund sorgt dafür, dass die eidgenössische Alters‑, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung sowie die berufliche Vorsorge ihren Zweck dauernd erfüllen können.
3Er kann die Kantone verpflichten, Einrichtungen der eidgenössischen Alters‑, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung sowie der beruflichen Vorsorge von der Steuerpflicht zu befreien und den Versicherten und ihren Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern auf Beiträgen und anwartschaftlichen Ansprüchen Steuererleichterungen zu gewähren.
4Er fördert in Zusammenarbeit mit den Kantonen die Selbstvorsorge namentlich durch Massnahmen der Steuer- und Eigentumspolitik.
Übersicht
Art. 111 BV verpflichtet den Bund, für eine ausreichende Altersvorsorge zu sorgen. Diese beruht auf drei Säulen: der staatlichen AHV/IV (erste Säule), der beruflichen Vorsorge durch Pensionskassen (zweite Säule) und der freiwilligen Selbstvorsorge (dritte Säule). Der Bund muss dafür sorgen, dass die ersten beiden Säulen ihre Aufgaben dauerhaft erfüllen können.
Die erste Säule soll den Existenzbedarf decken — also die grundlegenden Lebenskosten wie Wohnung, Nahrung und Kleidung. Die zweite Säule ergänzt die erste, damit Rentnerinnen und Rentner zusammen rund 60% ihres letzten Lohnes erhalten. So können sie ihre gewohnte Lebenshaltung (bisheriger Lebensstandard) weitgehend beibehalten. Die dritte Säule ermöglicht zusätzliche individuelle Vorsorge für besondere Bedürfnisse.
Alle drei Säulen sind verfassungsrechtlich geschützt. Der Gesetzgeber darf keine Säule abschaffen oder grundlegend schwächen. Er muss vielmehr alle drei koordiniert ausgestalten und ihre Finanzierung langfristig sichern. Bei steuerlichen Fragen kann der Bund die Kantone zwingen, Vorsorgeeinrichtungen zu begünstigen.
Beispiel: Eine Lehrerin erhält mit 64 Jahren eine AHV-Rente von 1'800 Franken monatlich (erste Säule) und eine Pensionskassenrente von 2'200 Franken (zweite Säule). Zusätzlich hat sie in der Säule 3a angespart und erhält daraus weitere 400 Franken monatlich (dritte Säule). Alle drei Säulen zusammen ergeben ihre Altersrente.
Die Bestimmung betrifft alle Erwerbstätigen und Rentnerinnen sowie Rentner in der Schweiz. Sie verpflichtet Bund und Kantone zur Zusammenarbeit bei der Vorsorgepolitik. Verstösse gegen das Drei-Säulen-Prinzip können vor Gericht angefochten werden. Die Norm begründet aber keine direkten Ansprüche von Einzelpersonen — diese ergeben sich erst aus den Spezialgesetzen wie AHVG und BVG.
N. 1 Die Drei-Säulen-Konzeption wurde mit der Annahme von Art. 34quater aBV am 3. Dezember 1972 in der Bundesverfassung verankert (BBl 1971 II 1609). Die Botschaft hält fest, dass die schweizerische Altersvorsorge auf einem koordinierten System von staatlicher Grundsicherung, beruflicher Vorsorge und individueller Selbstvorsorge beruhen soll. Die Totalrevision der Bundesverfassung übernahm diese Grundkonzeption unverändert in Art. 111 BV.
N. 2 Der Verfassungsgeber wollte mit der expliziten Verankerung des Drei-Säulen-Prinzips eine klare Struktur für die schweizerische Sozialversicherung schaffen. Die Botschaft zur Volksinitiative über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 10. November 1971 betonte, dass nur durch das Zusammenwirken aller drei Säulen eine umfassende Vorsorge erreicht werden könne (BBl 1971 II 1609, 1625).
N. 3 Art. 111 BV steht im 2. Kapitel («Sozialziele, Bildung und Forschung») des 3. Titels der Bundesverfassung. Er konkretisiert das Sozialziel von → Art. 41 Abs. 2 BV (Sozialversicherung) und bildet die verfassungsrechtliche Grundlage für die Spezialnormen → Art. 112 BV (AHV/IV), → Art. 112a BV (Ergänzungsleistungen), → Art. 113 BV (berufliche Vorsorge) und → Art. 114 BV (Arbeitslosenversicherung).
N. 4 Im Unterschied zu Art. 41 BV, der als programmatische Norm keine subjektiven Rechte begründet, enthält Art. 111 BV verbindliche Strukturvorgaben für den Gesetzgeber. Gächter (BSK BV, Art. 111 N. 5) betont, dass Art. 111 BV nicht bloss eine Kompetenznorm darstellt, sondern materielle Ausgestaltungsgrundsätze enthält.
N. 5 Art. 111 Abs. 1 BV verankert die drei Säulen als tragende Struktur der schweizerischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Nach Tschudi (BSK BV, Art. 111 N. 20, zitiert bei Gächter/Meier) stellen diese Säulen «materielle Ausgestaltungsgrundsätze und materiell-rechtliche Ergänzungen der Kompetenznorm oder materielle Direktiven des Gesetzgebungsauftrages» dar.
N. 6 Die erste Säule (AHV/IV) soll gemäss herrschender Lehre den Existenzbedarf sichern (Locher/Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4. Aufl. 2014, § 3 N. 12). Sie beruht auf dem Umlageverfahren und erfasst die gesamte Wohnbevölkerung obligatorisch.
N. 7 Die zweite Säule (berufliche Vorsorge) soll zusammen mit der ersten Säule die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Scartazzini/Hürzeler, Bundessozialversicherungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 15 N. 3). Sie funktioniert nach dem Kapitaldeckungsverfahren und ist für Arbeitnehmende mit einem bestimmten Mindesteinkommen obligatorisch.
N. 8 Die dritte Säule (Selbstvorsorge) ergänzt die kollektiven Massnahmen der ersten beiden Säulen nach individuellen Bedürfnissen. Sie gliedert sich in die gebundene Selbstvorsorge (Säule 3a) mit steuerlicher Privilegierung und die freie Selbstvorsorge (Säule 3b) ohne besondere steuerliche Förderung (Valterio, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants, 2011, S. 45 ff.).
N. 9 Nach Brühwiler (BSK BV, Art. 111 N. 22, zitiert bei Gächter/Meier) bildet Art. 111 Abs. 1 BV «eine verfassungsmässige Schranke für die Kompetenzen des Gesetzgebers im Bereich der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge». Der Gesetzgeber darf das Drei-Säulen-Prinzip nicht aufgeben oder einzelne Säulen vollständig aushöhlen (Tschudi, Die neue Bundesverfassung als Grundlage des Sozialversicherungsrechts, SZS 2001, 63, 71).
N. 10 Der Bund hat gemäss Art. 111 Abs. 2 BV für die dauerhafte Zweckerfüllung der ersten und zweiten Säule zu sorgen. Gächter (BSK BV, Art. 111 N. 26) interpretiert dies dahingehend, dass «der Verfassungsgeber herausstreichen [will], dass die erste und die zweite Säule ihre Aufgaben langfristig in einem koordinierten System wahrnehmen müssen».
N. 11 Die dauerhafte Zweckerfüllung umfasst nach herrschender Lehre sowohl die finanzielle Nachhaltigkeit als auch die materielle Zielerreichung (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 789). Der Bund muss aktiv werden, wenn die Finanzierung oder die Leistungsziele gefährdet sind.
N. 12 Art. 111 Abs. 3 BV ermächtigt den Bund, die Kantone zur steuerlichen Privilegierung von Vorsorgeeinrichtungen und Vorsorgeleistungen zu verpflichten. Diese Kompetenz wurde in Art. 80 ff. BVG und Art. 81 ff. AHVG umgesetzt (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3712).
N. 13 Die Förderung der Selbstvorsorge erfolgt «in Zusammenarbeit mit den Kantonen» durch Steuer- und Eigentumspolitik. Diese kooperative Kompetenz unterstreicht den föderalistischen Charakter der Vorsorgepolitik (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 892).
N. 14 Art. 111 BV begründet eine Gesetzgebungspflicht des Bundes. Der Gesetzgeber muss die drei Säulen ausgestalten und ihre Koordination sicherstellen. Ein vollständiger Abbau einer Säule wäre verfassungswidrig.
N. 15 Für Individuen begründet Art. 111 BV keine unmittelbaren subjektiven Rechte. Die Ansprüche ergeben sich erst aus den Ausführungsgesetzen (AHVG, BVG, BVV 3). Die Norm wirkt primär als objektiv-rechtliche Institutsgarantie (Gächter, Grundstrukturen des schweizerischen Rechts der Sozialen Sicherheit, ZSR 2014 II 5, 42).
N. 16 Die Kantone sind bei der Steuer- und Eigentumspolitik zur Zusammenarbeit verpflichtet (Abs. 4). Sie können durch Bundesrecht zur steuerlichen Privilegierung von Vorsorgeeinrichtungen gezwungen werden (Abs. 3).
N. 17Umstritten ist die normative Kraft des Drei-Säulen-Prinzips. Während Tschudi (Das Drei-Säulen-Prinzip, SZS 1987, 1, 15) und Brühwiler (Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, S. 45) von einer strikten verfassungsrechtlichen Bindung ausgehen, vertritt eine Mindermeinung, dass dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme, solange die Grundstruktur erhalten bleibe.
N. 18Kontrovers diskutiert wird auch die Reichweite der «dauerhaften Zweckerfüllung» (Abs. 2). Gächter (BSK BV, Art. 111 N. 27) fordert eine aktive Überwachungs- und Eingriffspflicht des Bundes. Andere Autoren betonen die primäre Verantwortung der Sozialpartner in der zweiten Säule und warnen vor übermässigen staatlichen Eingriffen.
N. 19 Die steuerliche Gleichbehandlung der Säulen ist ebenfalls umstritten. Während die gebundene Selbstvorsorge (Säule 3a) steuerlich privilegiert wird, fehlt eine vergleichbare Förderung für freiwillige Einkäufe in die zweite Säule teilweise. Ein Teil der Lehre sieht darin eine Inkohärenz des Systems.
N. 20 Bei der Gesetzgebung im Bereich der Sozialversicherungen ist stets zu prüfen, ob die vorgesehenen Massnahmen mit dem Drei-Säulen-Prinzip vereinbar sind. Reformen müssen die Balance zwischen den Säulen wahren und dürfen keine Säule strukturell schwächen.
N. 21 In der Rechtsanwendung ist die Koordination zwischen den Säulen zu beachten. Überentschädigungen sind zu vermeiden (→ Art. 69 ATSG), wobei die verfassungsrechtlich gewollte Ergänzungsfunktion der Säulen nicht unterlaufen werden darf.
N. 22 Für die Beratungspraxis ist entscheidend, dass Klientinnen und Klienten über alle drei Säulen informiert werden. Die optimale Altersvorsorge ergibt sich regelmässig aus dem koordinierten Einsatz aller drei Säulen. Insbesondere ist auf die steuerlichen Optimierungsmöglichkeiten bei der Säule 3a und die Bedeutung des BVG-Obligatoriums hinzuweisen.
N. 23 Bei internationalen Sachverhalten ist zu beachten, dass nur die erste und zweite Säule unter die Koordinationsregeln der bilateralen Abkommen und des Freizügigkeitsabkommens fallen. Die dritte Säule unterliegt grundsätzlich dem nationalen Recht des Wohnsitzstaates (→ BGE 140 II 364).
BGE 130 I 205 (30.6.2004)
Verfassungsrechtliche Verankerung der Drei-Säulen-Konzeption seit 1972
Das Bundesgericht hält grundlegend fest, dass die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge auf der Drei-Säulen-Konzeption beruht, die seit 1972 in der Bundesverfassung verankert ist. Das Gericht erläutert die verfassungsrechtliche Grundlage der drei Säulen und deren steuerliche Behandlung.
«Die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge beruht auf der so genannten Dreisäulenkonzeption, die seit 1972 in der Bundesverfassung verankert ist (Art. 34quater aBV, Art. 111 ff. BV).»
BGE 140 II 364 (23.6.2014)
Abgrenzung der dritten Säule zur AHV-Versicherung
Das Gericht stellt klar, dass die Säule 3a nur für AHV-versicherte Personen steuerlich abziehbar ist. Die Verfügung von Art. 111 BV verlangt eine kohärente Umsetzung des Drei-Säulen-Systems.
«Den jährlichen Beitrag für die Säule 3a kann nach DBG nur steuerlich abziehen, wer der AHV-Pflicht unterstellt ist.»
BGE 117 Ib 358 (25.10.1991)
Verfassungsrechtliche Grundlegung des Drei-Säulen-Konzepts
In diesem frühen Entscheid nach Einführung des BVG wird die verfassungsrechtliche Bedeutung der drei Säulen bekräftigt. Das Gericht hält fest, dass das Drei-Säulen-Konzept als System der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge verfassungsrechtlich verankert ist.
«È stato quindi ancorato nella Costituzione il cosiddetto concetto dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità.»
BGE 135 V 33 (19.12.2008)
Koordination zwischen AHV-Altersrente und beruflicher Vorsorge
Das Bundesgericht behandelt die verfassungsrechtlich gebotene Koordination zwischen den Säulen, insbesondere bei der Überentschädigung. Art. 111 BV verlangt ein koordiniertes System der Vorsorge.
«Die nach dem Erreichen des Pensionierungsalters auszurichtende lebenslängliche Invalidenrente der obligatorischen beruflichen Vorsorge kann in den Schranken des Art. 24 BVV 2 gekürzt werden.»
BGE 139 V 12 (24.1.2013)
Beitragspflicht im Vorruhestand als Teil der ersten Säule
Das Gericht klärt die AHV-Beitragspflicht im Vorruhestand und bestätigt damit die zentrale Rolle der ersten Säule als Basis des Systems nach Art. 111 BV.
«Ob ein Versicherter erwerbstätig ist, beurteilt sich nicht in Funktion der Beitragshöhe, sondern nach den tatsächlichen wirtschaftlichen Gegebenheiten.»
BGE 115 V 337 (22.11.1989)
Abgrenzung zur dritten Säule
Das Gericht behandelt die Abgrenzung zwischen beruflicher Vorsorge und gebundener Selbstvorsorge (Säule 3a) im Kontext der AHV-Beitragserhebung.
«Für die Belange der AHV-Beitragserhebung dürfen die Einlagen des Selbständigerwerbenden in der individuell gebundenen beruflichen Vorsorge (Säule 3a) nicht vom Brutto-Erwerbseinkommen abgezogen werden.»
BGE 121 III 285 (7.9.1995)
Pfändungsschutz und Systematik der beruflichen Vorsorge
Das Bundesgericht behandelt die Anwendung des Pfändungsschutzes auf Leistungen der dritten Säule A und bestätigt die systematische Einordnung im Drei-Säulen-System.
«Ces deux formes constituent, dans le système des trois piliers de la prévoyance, le 3e pilier A.»
BGE 135 II 183 (10.7.2009)
Steuerliche Behandlung der Säule 3b
Das Gericht behandelt die steuerliche Unterscheidung zwischen gebundener Vorsorge (Säule 3a) und freier Vorsorge (Säule 3b) und deren verfassungsrechtliche Einordnung im System von Art. 111 BV.
«Steuerliche Behandlung von Leistungen aus Vorsorge im Allgemeinen. Begriff der Leibrente und der "Zeitrente". Unterscheidung zwischen Kapitalversicherung und Rentenversicherung.»
2A.292/2006 (15.1.2007)
Grundfähigkeitsversicherung in der Säule 3a
Das Bundesgericht behandelt spezielle Vorsorgeformen innerhalb der gebundenen Selbstvorsorge und deren verfassungsrechtliche Einordnung.
2C_652/2018 (14.5.2020)
Aktuelle Entwicklungen in der dritten Säule
Ein neuerer Entscheid zu speziellen Fragen der Selbstvorsorge im Rahmen des verfassungsrechtlich vorgegebenen Systems.
BGE 130 I 205 (30.6.2004)
Doppelbesteuerung bei Vorsorgeleistungen
Das Gericht behandelt ausführlich die interkantonale Doppelbesteuerung bei Leistungen aus allen drei Säulen und entwickelt dabei eine umfassende Systematik der steuerlichen Behandlung:
«Mit der obligatorischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) als erster Säule soll, zusammen mit den Ergänzungsleistungen, der Existenzbedarf gedeckt werden. Die berufliche Vorsorge soll als zweite Säule zusammen mit der ersten die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen. Die dritte Säule bildet die Selbstvorsorge, mit der die kollektiven Massnahmen der andern beiden Säulen entsprechend den persönlichen Bedürfnissen ergänzt werden.»
2C_1050/2011 (3.5.2013)
Steuerliche Abzugsfähigkeit der Säule 3a
Das Bundesgericht bekräftigt die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die steuerliche Behandlung der gebundenen Selbstvorsorge.
BGE 140 II 364 (23.6.2014)
Freizügigkeitsabkommen und Drei-Säulen-System
Das Bundesgericht behandelt die Vereinbarkeit des schweizerischen Drei-Säulen-Systems mit dem Freizügigkeitsabkommen und bestätigt dessen verfassungsrechtliche Fundierung.
«Die Säule 3a unterliegt nicht dem System der sozialen Sicherheit nach Art. 8 und Anh. II FZA. Das Diskriminierungsverbot von Art. 9 Anh. I FZA bezieht sich nur auf Arbeitnehmer und nicht auf solche Personen, die im Aufnahmestaat (d.h. in casu in der Schweiz) nur Wohnsitz nehmen.»
SB.2011.00037 (21.9.2011, Verwaltungsgericht Zürich)
Internationale Aspekte der dritten Säule
Das Verwaltungsgericht Zürich behandelt die Abzugsfähigkeit von AHV- und Säule-3a-Beiträgen im internationalen Verhältnis und bestätigt die systematische Einordnung.
SB.2013.00161 (2.4.2014, Verwaltungsgericht Zürich)
Steuerliche Abzugsfähigkeit bei Erwerbsaufgabe
Das Gericht behandelt spezielle Fragen zur steuerlichen Behandlung der beruflichen Vorsorge bei Erwerbsaufgabe und deren verfassungsrechtliche Grundlagen.