1La Confederazione prende provvedimenti per una previdenza sufficiente in materia di vecchiaia, superstiti e invalidità. Questa previdenza poggia su tre pilastri, l’assicurazione federale vecchiaia, superstiti e invalidità, la previdenza professionale e la previdenza individuale.
2La Confederazione provvede affinché sia l’assicurazione federale vecchiaia, superstiti e invalidità sia la previdenza professionale possano adempiere durevolmente la loro funzione.
3Può obbligare i Cantoni a esentare dall’obbligo fiscale le istituzioni dell’assicurazione federale vecchiaia, superstiti e invalidità e della previdenza professionale nonché a concedere agli assicurati e ai loro datori di lavoro agevolazioni fiscali su contributi e aspettative.
4In collaborazione con i Cantoni, promuove la previdenza individuale, in particolare mediante provvedimenti di politica fiscale e di politica della proprietà.
Panoramica
L'art. 111 Cost. obbliga la Confederazione a provvedere a una previdenza per la vecchiaia sufficiente. Questa si basa su tre pilastri: l'AVS/AI statale (primo pilastro), la previdenza professionale tramite casse pensioni (secondo pilastro) e la previdenza individuale volontaria (terzo pilastro). La Confederazione deve garantire che i primi due pilastri possano adempiere durevolmente i loro compiti.
Il primo pilastro deve coprire il fabbisogno vitale — ossia i costi di vita essenziali come abitazione, alimentazione e vestiario. Il secondo pilastro integra il primo, affinché le pensionate e i pensionati ricevano insieme circa il 60% del loro ultimo salario. In tal modo possono mantenere in larga misura il loro tenore di vita abituale (precedente standard di vita). Il terzo pilastro consente una previdenza individuale supplementare per bisogni particolari.
Tutti e tre i pilastri sono protetti dal diritto costituzionale. Il legislatore non può abolire o indebolire fondamentalmente alcun pilastro. Deve invece configurare tutti e tre in modo coordinato e garantire il loro finanziamento a lungo termine. Per questioni fiscali la Confederazione può obbligare i Cantoni a favorire le istituzioni di previdenza.
Esempio: Un'insegnante riceve a 64 anni una rendita AVS di 1'800 franchi mensili (primo pilastro) e una rendita della cassa pensioni di 2'200 franchi (secondo pilastro). Inoltre ha risparmiato nel pilastro 3a e riceve da questo altri 400 franchi mensili (terzo pilastro). Tutti e tre i pilastri insieme costituiscono la sua rendita di vecchiaia.
La disposizione riguarda tutte le persone attive e le pensionate nonché i pensionati in Svizzera. Obbliga Confederazione e Cantoni alla collaborazione nella politica previdenziale. Le violazioni del principio dei tre pilastri possono essere impugnate davanti al tribunale. La norma tuttavia non fonda pretese dirette di singole persone — queste risultano soltanto dalle leggi speciali come LAVS e LPP.
N. 1 La concezione dei tre pilastri è stata ancorata nella Costituzione federale con l'approvazione dell'art. 34quater aCost. il 3 dicembre 1972 (FF 1971 II 1609). Il messaggio stabilisce che la previdenza per la vecchiaia svizzera deve basarsi su un sistema coordinato di sicurezza di base statale, previdenza professionale e previdenza individuale. La revisione totale della Costituzione federale ha ripreso questa concezione di base invariata nell'art. 111 Cost.
N. 2 Il costituente voleva creare una struttura chiara per l'assicurazione sociale svizzera con l'ancoraggio esplicito del principio dei tre pilastri. Il messaggio relativo all'iniziativa popolare concernente l'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità del 10 novembre 1971 sottolineava che solo attraverso l'interazione di tutti e tre i pilastri si poteva raggiungere una previdenza completa (FF 1971 II 1609, 1625).
N. 3 L'art. 111 Cost. si trova nel 2° capitolo («Obiettivi sociali, educazione e ricerca») del 3° titolo della Costituzione federale. Esso concretizza l'obiettivo sociale dell'→ art. 41 cpv. 2 Cost. (assicurazione sociale) e costituisce il fondamento costituzionale per le norme speciali → art. 112 Cost. (AVS/AI), → art. 112a Cost. (prestazioni complementari), → art. 113 Cost. (previdenza professionale) e → art. 114 Cost. (assicurazione contro la disoccupazione).
N. 4 A differenza dell'art. 41 Cost., che come norma programmatica non fonda diritti soggettivi, l'art. 111 Cost. contiene direttive strutturali vincolanti per il legislatore. Gächter (BSK BV, Art. 111 N. 5) sottolinea che l'art. 111 Cost. non rappresenta meramente una norma di competenza, ma contiene principi materiali di configurazione.
N. 5 L'art. 111 cpv. 1 Cost. ancora i tre pilastri come struttura portante della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità svizzera. Secondo Tschudi (BSK BV, Art. 111 N. 20, citato da Gächter/Meier) questi pilastri rappresentano «principi materiali di configurazione e integrazioni materiali-giuridiche della norma di competenza o direttive materiali del mandato legislativo».
N. 6 Il primo pilastro (AVS/AI) deve secondo la dottrina dominante garantire il fabbisogno esistenziale (Locher/Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4ª ed. 2014, § 3 N. 12). Si basa sul sistema di ripartizione e comprende obbligatoriamente tutta la popolazione residente.
N. 7 Il secondo pilastro (previdenza professionale) deve insieme al primo pilastro consentire la continuazione del tenore di vita abituale in modo adeguato (Scartazzini/Hürzeler, Bundessozialversicherungsrecht, 4ª ed. 2012, § 15 N. 3). Funziona secondo il sistema di capitalizzazione ed è obbligatorio per i lavoratori dipendenti con un determinato reddito minimo.
N. 8 Il terzo pilastro (previdenza individuale) completa le misure collettive dei primi due pilastri secondo le esigenze individuali. Si suddivide nella previdenza individuale vincolata (pilastro 3a) con privilegio fiscale e nella previdenza individuale libera (pilastro 3b) senza particolare promozione fiscale (Valterio, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants, 2011, pag. 45 segg.).
N. 9 Secondo Brühwiler (BSK BV, Art. 111 N. 22, citato da Gächter/Meier) l'art. 111 cpv. 1 Cost. costituisce «un limite costituzionale per le competenze del legislatore nel settore della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità». Il legislatore non può abbandonare il principio dei tre pilastri o svuotare completamente singoli pilastri (Tschudi, Die neue Bundesverfassung als Grundlage des Sozialversicherungsrechts, SZS 2001, 63, 71).
N. 10 La Confederazione deve secondo l'art. 111 cpv. 2 Cost. provvedere al duraturo adempimento dello scopo del primo e del secondo pilastro. Gächter (BSK BV, Art. 111 N. 26) interpreta questo nel senso che «il costituente vuole sottolineare che il primo e il secondo pilastro devono adempiere i loro compiti a lungo termine in un sistema coordinato».
N. 11 L'adempimento duraturo dello scopo comprende secondo la dottrina dominante sia la sostenibilità finanziaria che il raggiungimento degli obiettivi materiali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N. 789). La Confederazione deve intervenire attivamente quando il finanziamento o gli obiettivi prestazionali sono minacciati.
N. 12 L'art. 111 cpv. 3 Cost. autorizza la Confederazione a obbligare i Cantoni al privilegio fiscale di istituzioni previdenziali e prestazioni previdenziali. Questa competenza è stata attuata negli art. 80 segg. LPP e art. 81 segg. LAVS (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N. 3712).
#e) Promozione della previdenza individuale (cpv. 4)
N. 13 La promozione della previdenza individuale avviene «in collaborazione con i Cantoni» attraverso la politica fiscale e della proprietà. Questa competenza cooperativa sottolinea il carattere federalistico della politica previdenziale (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, pag. 892).
N. 14 L'art. 111 Cost. fonda un obbligo legislativo della Confederazione. Il legislatore deve configurare i tre pilastri e garantire il loro coordinamento. Un completo smantellamento di un pilastro sarebbe incostituzionale.
N. 15 Per i privati l'art. 111 Cost. non fonda diritti soggettivi immediati. I diritti derivano solo dalle leggi di esecuzione (LAVS, LPP, OPP 3). La norma agisce primariamente come garanzia istituzionale di diritto oggettivo (Gächter, Grundstrukturen des schweizerischen Rechts der Sozialen Sicherheit, ZSR 2014 II 5, 42).
N. 16 I Cantoni sono obbligati alla collaborazione nella politica fiscale e della proprietà (cpv. 4). Possono essere costretti dal diritto federale al privilegio fiscale di istituzioni previdenziali (cpv. 3).
N. 17Controversa è la forza normativa del principio dei tre pilastri. Mentre Tschudi (Das Drei-Säulen-Prinzip, SZS 1987, 1, 15) e Brühwiler (Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, 1989, pag. 45) partono da un vincolo costituzionale rigoroso, un'opinione minoritaria sostiene che al legislatore spetti un ampio margine di configurazione, purché sia mantenuta la struttura di base.
N. 18 Si discute controversamente anche la portata dell'«adempimento duraturo dello scopo» (cpv. 2). Gächter (BSK BV, Art. 111 N. 27) richiede un obbligo attivo di sorveglianza e intervento della Confederazione. Altri autori sottolineano la responsabilità primaria delle parti sociali nel secondo pilastro e mettono in guardia contro interventi statali eccessivi.
N. 19 La parità di trattamento fiscale dei pilastri è anch'essa controversa. Mentre la previdenza individuale vincolata (pilastro 3a) è fiscalmente privilegiata, manca parzialmente una promozione comparabile per i riscatti volontari nel secondo pilastro. Una parte della dottrina vi vede un'incoerenza del sistema.
N. 20 Nella legislazione nel settore delle assicurazioni sociali bisogna sempre verificare se le misure previste sono compatibili con il principio dei tre pilastri. Le riforme devono mantenere l'equilibrio tra i pilastri e non possono indebolire strutturalmente nessun pilastro.
N. 21 Nell'applicazione del diritto bisogna osservare il coordinamento tra i pilastri. Bisogna evitare sovraindennizzi (→ art. 69 LPGA), senza che venga compromessa la funzione di completamento dei pilastri voluta costituzionalmente.
N. 22 Per la pratica della consulenza è decisivo che clienti e clientesse siano informati su tutti e tre i pilastri. La previdenza per la vecchiaia ottimale risulta regolarmente dall'impiego coordinato di tutti e tre i pilastri. In particolare bisogna segnalare le possibilità di ottimizzazione fiscale del pilastro 3a e l'importanza dell'obbligatorio LPP.
N. 23 Per fattispecie internazionali bisogna osservare che solo il primo e il secondo pilastro sottostanno alle regole di coordinamento degli accordi bilaterali e dell'accordo sulla libera circolazione. Il terzo pilastro sottostà in principio al diritto nazionale dello Stato di domicilio (→ DTF 140 II 364).
BGE 130 I 205 (30.6.2004)
Ancoraggio costituzionale del concetto dei tre pilastri dal 1972
Il Tribunale federale stabilisce fondamentalmente che la previdenza svizzera per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità si basa sul concetto dei tre pilastri, ancorato nella Costituzione federale dal 1972. Il Tribunale illustra la base costituzionale dei tre pilastri e il loro trattamento fiscale.
«Die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge beruht auf der so genannten Dreisäulenkonzeption, die seit 1972 in der Bundesverfassung verankert ist (Art. 34quater aBV, Art. 111 ff. BV).»
BGE 140 II 364 (23.6.2014)
Delimitazione del terzo pilastro dall'assicurazione AVS
Il Tribunale chiarisce che il pilastro 3a è fiscalmente deducibile solo per le persone assicurate AVS. La disposizione dell'art. 111 Cost. richiede un'attuazione coerente del sistema dei tre pilastri.
«Den jährlichen Beitrag für die Säule 3a kann nach DBG nur steuerlich abziehen, wer der AHV-Pflicht unterstellt ist.»
BGE 117 Ib 358 (25.10.1991)
Fondamento costituzionale del concetto dei tre pilastri
In questa decisione precoce dopo l'introduzione della LPP viene confermato il significato costituzionale dei tre pilastri. Il Tribunale stabilisce che il concetto dei tre pilastri come sistema di previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità è ancorato costituzionalmente.
«È stato quindi ancorato nella Costituzione il cosiddetto concetto dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità.»
BGE 135 V 33 (19.12.2008)
Coordinamento tra rendita di vecchiaia AVS e previdenza professionale
Il Tribunale federale tratta il coordinamento costituzionalmente richiesto tra i pilastri, in particolare in caso di sovraindennizzo. L'art. 111 Cost. richiede un sistema coordinato di previdenza.
«Die nach dem Erreichen des Pensionierungsalters auszurichtende lebenslängliche Invalidenrente der obligatorischen beruflichen Vorsorge kann in den Schranken des Art. 24 BVV 2 gekürzt werden.»
BGE 139 V 12 (24.1.2013)
Obbligo contributivo nel prepensionamento come parte del primo pilastro
Il Tribunale chiarisce l'obbligo contributivo AVS nel prepensionamento e conferma così il ruolo centrale del primo pilastro come base del sistema secondo l'art. 111 Cost.
«Ob ein Versicherter erwerbstätig ist, beurteilt sich nicht in Funktion der Beitragshöhe, sondern nach den tatsächlichen wirtschaftlichen Gegebenheiten.»
BGE 115 V 337 (22.11.1989)
Delimitazione dal terzo pilastro
Il Tribunale tratta la delimitazione tra previdenza professionale e previdenza individuale vincolata (pilastro 3a) nel contesto della riscossione dei contributi AVS.
«Für die Belange der AHV-Beitragserhebung dürfen die Einlagen des Selbständigerwerbenden in der individuell gebundenen beruflichen Vorsorge (Säule 3a) nicht vom Brutto-Erwerbseinkommen abgezogen werden.»
BGE 121 III 285 (7.9.1995)
Protezione dall'esecuzione e sistematica della previdenza professionale
Il Tribunale federale tratta l'applicazione della protezione dall'esecuzione alle prestazioni del terzo pilastro A e conferma la classificazione sistematica nel sistema dei tre pilastri.
«Ces deux formes constituent, dans le système des trois piliers de la prévoyance, le 3e pilier A.»
BGE 135 II 183 (10.7.2009)
Trattamento fiscale del pilastro 3b
Il Tribunale tratta la distinzione fiscale tra previdenza vincolata (pilastro 3a) e previdenza libera (pilastro 3b) e la loro classificazione costituzionale nel sistema dell'art. 111 Cost.
«Steuerliche Behandlung von Leistungen aus Vorsorge im Allgemeinen. Begriff der Leibrente und der "Zeitrente". Unterscheidung zwischen Kapitalversicherung und Rentenversicherung.»
2A.292/2006 (15.1.2007)
Assicurazione di capacità di base nel pilastro 3a
Il Tribunale federale tratta forme speciali di previdenza all'interno della previdenza individuale vincolata e la loro classificazione costituzionale.
2C_652/2018 (14.5.2020)
Sviluppi attuali nel terzo pilastro
Una decisione più recente su questioni speciali della previdenza individuale nel quadro del sistema costituzionalmente previsto.
BGE 130 I 205 (30.6.2004)
Doppia imposizione per prestazioni previdenziali
Il Tribunale tratta approfonditamente la doppia imposizione intercantonale per prestazioni di tutti e tre i pilastri e sviluppa una sistematica completa del trattamento fiscale:
«Mit der obligatorischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) als erster Säule soll, zusammen mit den Ergänzungsleistungen, der Existenzbedarf gedeckt werden. Die berufliche Vorsorge soll als zweite Säule zusammen mit der ersten die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen. Die dritte Säule bildet die Selbstvorsorge, mit der die kollektiven Massnahmen der andern beiden Säulen entsprechend den persönlichen Bedürfnissen ergänzt werden.»
2C_1050/2011 (3.5.2013)
Deducibilità fiscale del pilastro 3a
Il Tribunale federale conferma le prescrizioni costituzionali per il trattamento fiscale della previdenza individuale vincolata.
2C_22/2016 (21.4.2016)
Sviluppi recenti nel diritto fiscale
Il Tribunale tratta questioni attuali sull'attuazione fiscale del sistema dei tre pilastri.
BGE 140 II 364 (23.6.2014)
Accordo sulla libera circolazione e sistema dei tre pilastri
Il Tribunale federale tratta la compatibilità del sistema svizzero dei tre pilastri con l'Accordo sulla libera circolazione e ne conferma il fondamento costituzionale.
«Die Säule 3a unterliegt nicht dem System der sozialen Sicherheit nach Art. 8 und Anh. II FZA. Das Diskriminierungsverbot von Art. 9 Anh. I FZA bezieht sich nur auf Arbeitnehmer und nicht auf solche Personen, die im Aufnahmestaat (d.h. in casu in der Schweiz) nur Wohnsitz nehmen.»
SB.2011.00037 (21.9.2011, Tribunale amministrativo di Zurigo)
Aspetti internazionali del terzo pilastro
Il Tribunale amministrativo di Zurigo tratta la deducibilità dei contributi AVS e pilastro 3a nel rapporto internazionale e conferma la classificazione sistematica.
SB.2013.00161 (2.4.2014, Tribunale amministrativo di Zurigo)
Deducibilità fiscale in caso di cessazione dell'attività lucrativa
Il Tribunale tratta questioni speciali sul trattamento fiscale della previdenza professionale in caso di cessazione dell'attività lucrativa e i suoi fondamenti costituzionali.