#1. Genesi della norma

N. 1 L'art. 42 Cost. è frutto della revisione totale del 1999. La vecchia Costituzione federale del 1874 non conteneva alcuna disposizione che descrivesse espressamente i compiti della Confederazione; le competenze si ricavavano unicamente dalle singole norme materiali. Disposizioni precedenti corrispondenti non si trovano in versioni anteriori della Costituzione federale (Neier, Commentario online all'art. 42 Cost., N. 1).

N. 2 L'avamprogetto del 1995 poneva i Cantoni al centro e stabiliva all'art. 32 cpv. 1 AP 1995: «I Cantoni sono competenti per tutti i compiti che la Costituzione federale non affida alla Confederazione.» L'avamprogetto non si esprimeva esplicitamente sui compiti della Confederazione; secondo le spiegazioni (Spiegazioni AP 1995, pag. 68), questi dovevano emergere dall'interpretazione della Costituzione federale. In sede di consultazione, il rapporto tra questa disposizione e l'art. 3 AP 1995 fu criticato come «poco chiaro», poiché entrambe sancivano la competenza generale sussidiaria dei Cantoni. Il Consiglio federale reagì con il progetto di Costituzione del 1996 e riformulò la disposizione: i compiti della Confederazione furono descritti all'art. 3 cpv. 2 PE 1996 con il testo: «La Confederazione adempie i compiti che le sono assegnati dalla Costituzione federale» — identico all'odierno art. 42 cpv. 1 Cost. Lo spostamento sistematico dall'art. 3 cpv. 2 PE 1996 all'art. 42 Cost. avvenne su iniziativa del Consiglio degli Stati, che nelle deliberazioni parlamentari sostenne la tesi che si trattasse di una concretizzazione del principio federalista (AB 1998 CS pag. 25; Neier, Commentario online all'art. 42 Cost., N. 3).

N. 3 Oltre allo spostamento della norma fondamentale, il dibattito parlamentare sull'art. 42 Cost. fu essenzialmente caratterizzato dalla questione di come formulare il principio di sussidiarietà. Il Consiglio federale aveva proposto all'art. 34 cpv. 3 PE 1996 di obbligare la Confederazione a rispettare il principio di sussidiarietà. Il Consiglio degli Stati ritenne il concetto di «sussidiarietà» «poco chiaro e ambiguo» (AB 1998 CS pag. 61) e preferì una formulazione più concreta: «Essa [la Confederazione] assume soltanto i compiti che necessitano di una disciplina unitaria.» Una minoranza della commissione si pronunciò per la soppressione della parola «soltanto», al fine di formulare il principio di sussidiarietà in modo positivo. Il relatore Rhinow René (R, BL) condusse le deliberazioni sulla ripartizione dei compiti in seno al Consiglio degli Stati (AB 1998 CS Estratto). Il consigliere agli Stati Aeby Pierre (S, FR) presentò una posizione minoritaria che mirava a una formulazione più positiva del ruolo della Confederazione — egli criticò una visione eccessivamente restrittiva: «Nous ne pouvons pas continuer à vivre constitutionnellement et légalement notre réalité avec une définition aussi négative du pouvoir de la Confédération.» (Aeby Pierre, AB 1998 CS pag. 62). Il consigliere federale Leuenberger Moritz sostenne la posizione di minoranza come «più snella» e meno restrittiva. In seno al Consiglio nazionale prevalse dapprima l'ancoraggio esplicito del principio di sussidiarietà; in sede di conferenza di conciliazione, Consiglio degli Stati e Consiglio nazionale si accordarono infine sulla formulazione «tradotta in tedesco» (AB 1998 CS pag. 61) senza la parola «soltanto», che confluì nell'art. 42 cpv. 2 Cost.

N. 4 Questo capoverso 2 — il principio di sussidiarietà — si rivelò in seguito bisognoso di interpretazione e controverso. La soppressione della parola «soltanto» evitava, da un lato, l'impressione che alla Confederazione potessero essere assegnati soltanto compiti che necessitano di una disciplina unitaria; dall'altro, la formulazione apriva la questione se il capoverso 2 fondasse un'autonoma base di competenza che andasse oltre il capoverso 1 (Müller/Schweizer, SGK Cost., art. 42 N. 6; Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, pag. 76). Con la riforma del federalismo entrata in vigore il 1° gennaio 2008 (Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, NPC), il capoverso 2 fu abrogato. Il principio di sussidiarietà è da allora esplicitamente ancorato all'art. 5a Cost. e concretizzato all'art. 43a cpv. 1 Cost. (FF 2002 2065; FF 2003 6016; FF 2005 917).

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#2. Inquadramento sistematico

N. 5 L'art. 42 Cost. si trova nel titolo 3 della Costituzione federale («Confederazione, Cantoni e Comuni»), capitolo 1 («Rapporti tra Confederazione e Cantoni»), sezione 1 («Compiti della Confederazione e dei Cantoni»). La norma forma, insieme all'art. 43 Cost. (compiti dei Cantoni) e all'art. 43a Cost. (principi per l'attribuzione e l'adempimento dei compiti), il quadro fondamentale dell'ordinamento federale dei compiti e delle competenze. La riforma NPC successiva al capoverso 2 ha integrato questa sezione a partire dal 2008 con il fondamentale art. 43a Cost.

N. 6 L'ordinamento costituzionale delle competenze si fonda sul principio di attribuzione specifica (principio dell'enumerazione), che l'art. 42 Cost. esplicita dalla prospettiva federale e che l'art. 3 Cost. implica dalla prospettiva cantonale: la Confederazione dispone unicamente delle competenze che la Costituzione federale le attribuisce espressamente; tutti i diritti non trasferiti rimangono ai Cantoni (competenza generale sussidiaria). Il Tribunale federale ha confermato ripetutamente questa struttura: «Conformemente all'art. 3 Cost. (in relazione con l'art. 42 Cost.) vige il principio secondo cui i Cantoni esercitano tutti i diritti che non sono delegati alla Confederazione. Pertanto sussiste una competenza generale sussidiaria dei Cantoni» (DTF 140 I 176 consid. 7.1). I Cantoni sono sovrani ai sensi dell'art. 3 Cost. nella misura in cui la loro sovranità non è limitata dalla Costituzione federale.

N. 7 Rimandi fondamentali: ↔ art. 3 Cost. (sovranità cantonale e competenza generale sussidiaria); → art. 5a Cost. (principio di sussidiarietà); → art. 43 Cost. (compiti dei Cantoni); → art. 43a Cost. (principi per l'attribuzione e l'adempimento dei compiti); → art. 44 Cost. (collaborazione tra Confederazione e Cantoni); → art. 47 Cost. (autonomia dei Cantoni); → art. 189 cpv. 2 Cost. in rel. con art. 120 cpv. 1 lett. a LTF (controversie di competenza dinanzi al Tribunale federale); → art. 193/194 Cost. (revisione costituzionale quale unica via per la nuova attribuzione di competenze federali).

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#3. Contenuto normativo

N. 8 Nozione di «compito». L'art. 42 Cost. parla di «compiti» attribuiti alla Confederazione, mentre altre disposizioni utilizzano il termine «competenza» (ad es. artt. 43, 57, 61a Cost.). I concetti fondamentali del diritto delle competenze vanno distinti: un «compito» statale designa un obbligo dello Stato di agire — costituisce l'interfaccia tra Stato e società e traccia il confine con la sfera privata. La «competenza» determina poi quale livello statale è abilitato ad adempiere tale compito (Neier, Commentario online all'art. 42 Cost., N. 13 s.; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N. 681). La Costituzione federale del 1999 non mantiene sempre una netta distinzione tra queste categorie (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N. 682).

N. 9 Rapporto tra compito e competenza. L'attribuzione di un compito alla Confederazione non è identica alla fondazione di una competenza federale: da un lato, la Confederazione può essere competente per compiti nel senso di un obbligo di agire (ad es. «La Confederazione disciplina…», «La Confederazione provvede…»). Dall'altro, una competenza federale sussiste anche quando la Costituzione dichiara competente la Confederazione senza imporle un obbligo di agire — come avviene nelle norme di abilitazione (disposizioni «può», ad es. art. 71 Cost.: «La Confederazione può promuovere la produzione cinematografica svizzera»). Viceversa, la Costituzione federale affida talvolta alla Confederazione un compito, ma limita l'obbligo di agire al «quadro delle proprie competenze» (ad es. art. 76 cpv. 1 e art. 118 cpv. 1 Cost.), cosicché rimane necessaria un'ulteriore abilitazione costituzionale.

N. 10 Attribuzione dei compiti da parte della Costituzione federale — regola ed eccezioni. L'attribuzione dei compiti federali avviene di principio in modo espresso ed esaustivo tramite la Costituzione federale (principio dell'enumerazione). Competenze tacite sono eccezionalmente riconosciute: in forza del nesso materiale (pouvoirs implicites, implied powers) o in forza della struttura dello Stato federale (pouvoirs inhérents, inherent powers). Le prime derivano dalla necessità di poter esercitare affatto una competenza espressa; le seconde emergono quando una competenza federale deve ragionevolmente conseguire dal principio dello Stato federale (ad es. protezione dello Stato, stemmi e bandiere). Dalla revisione totale del 1999, le competenze tacite hanno scarso margine; esse necessitano di una giustificazione particolare (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N. 1068; Neier, Commentario online all'art. 42 Cost., N. 22). Sono inammissibili la fondazione di nuove competenze federali mediante colmatura di lacune, diritto consuetudinario o trasferimento contrattuale cantonale (Müller/Schweizer, SGK Cost., art. 42 N. 10).

N. 11 Portata normativa autonoma limitata dell'art. 42 Cost. L'art. 42 cpv. 1 Cost. — nonostante il suo carattere di principio — ha soltanto una portata normativa autonoma limitata. Per la questione della competenza federale concreta è sempre determinante la specifica norma materiale della Costituzione federale, in particolare le norme sulle competenze del capitolo 2 del titolo 3 (artt. 54–125 Cost.). Queste determinano al tempo stesso la portata della competenza e gli effetti giuridici sulle competenze cantonali (Neier, Commentario online all'art. 42 Cost., N. 19 s.; Müller/Schweizer, SGK Cost., art. 42 N. 8 s.; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5a ed. 2021, N. 723). Il Tribunale federale controlla pertanto la competenza federale non direttamente alla luce dell'art. 42 Cost., bensì in base alla norma materiale pertinente (DTF 139 II 271 consid. 9 ss., dove il Tribunale esaminò i presupposti di un «compito federale» ai sensi dell'art. 78 cpv. 2 Cost. in base all'art. 75b Cost., senza richiamarsi direttamente all'art. 42 Cost.).

N. 12 Trasferimento dell'adempimento dei compiti. L'art. 42 cpv. 1 Cost. obbliga la Confederazione ad adempiere i propri compiti, ma non le impedisce di incaricare terzi — in particolare Cantoni o privati — dell'adempimento dei propri compiti, purché la norma materiale pertinente lo consenta. Il trasferimento non esime tuttavia la Confederazione dalla sua responsabilità generale di adempimento (Bellanger, CR CO, art. 42 Cost. N. 57; Müller/Schweizer, SGK Cost., art. 42 N. 9).

N. 13 Panoramica dei compiti federali. La maggior parte dei compiti federali si ricava dagli artt. 54–125 Cost.: affari esteri; sicurezza del Paese; formazione e ricerca; sport e cultura; protezione dell'ambiente e pianificazione del territorio; trasporto pubblico; energia e comunicazione; politica economica; alloggio, sicurezza sociale e protezione della salute; migrazione; diritto civile e diritto penale. Compiti della Confederazione possono derivare inoltre da trattati internazionali.

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#4. Conseguenze giuridiche

N. 14 Riserva costituzionale e competenza sulle competenze. Nuove competenze federali possono essere fondate unicamente attraverso una modifica della Costituzione — revisione totale o parziale ai sensi degli artt. 193 rispettivamente 194 Cost. La competenza sulle competenze spetta pertanto al costituente federale. Viceversa, le competenze federali esistenti possono essere revocate con la stessa procedura e restituite ai Cantoni. Un'attribuzione volontaria di competenze da parte dei Cantoni — ad esempio tramite accordi intercantonali — è esclusa (Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, 1974, pag. 57; Waldmann/Spiess, Aufgaben- und Kompetenzverteilung, 2015, N. 10; DTF 67 I 277 consid. 4).

N. 15 Giustiziabilità. I conflitti di competenza tra Confederazione e Cantoni sono decisi dal Tribunale federale (art. 189 cpv. 2 Cost. in rel. con art. 120 cpv. 1 lett. a LTF). L'art. 42 Cost. in quanto tale non fonda diritti soggettivi dei privati. Esso è espressione dell'ordinamento oggettivo delle competenze e opera primariamente nel rapporto tra i livelli statali. I privati possono invocare violazioni dell'ordinamento delle competenze soltanto nella misura in cui specifiche norme sui diritti fondamentali o determinate garanzie procedurali lo consentano (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N. 682).

N. 16 Compiti con e senza obbligo di agire. Dal verbo «adempie» all'art. 42 cpv. 1 Cost. si potrebbe concludere che la Confederazione sia sempre obbligata all'adempimento attivo dei compiti. La necessità di agire emerge tuttavia unicamente dalla norma materiale pertinente: i compiti con obbligo di agire («La Confederazione disciplina…», «La Confederazione provvede…») vanno distinti dalle semplici norme di abilitazione («La Confederazione può…»). In presenza di norme di abilitazione non sussiste alcun obbligo di adempimento nel singolo caso, ma vi è un obbligo di esaminare periodicamente se un intervento sia necessario (Tschannen, Staatsrecht, N. 744; Aubert, PC Cost., Osservazioni preliminari all'art. 42 N. 3; Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, pag. 81; Messaggio Cost., FF 1997 I 1).

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#5. Questioni controverse

N. 17 Portata normativa autonoma dell'art. 42 cpv. 1 Cost. È controverso se l'art. 42 cpv. 1 Cost. abbia una portata normativa autonoma che vada oltre la sua funzione dichiarativa. Tschannen (Staatsrecht, N. 723) qualifica la portata come limitata e considera la norma primariamente come riflesso del principio dell'enumerazione sancito all'art. 3 Cost. In modo analogo si esprimono Müller/Schweizer (SGK Cost., art. 42 N. 8 s.) ed Ehrenzeller/Ehrenzeller (L'amour de la complexité, 2016, pag. 39): la competenza residuale cantonale dell'art. 3 Cost. sarebbe semplicemente sottolineata dall'art. 42 Cost. dal punto di vista federale. Per contro, Bellanger (CR Cost., art. 42 N. 5) attribuisce alla norma una certa portata autonoma, qualificandola come enunciato costituzionale vincolante sull'obbligo della Confederazione di adempiere i propri compiti. Questa posizione rappresenta un'opinione minoritaria; essa non modifica tuttavia il risultato pratico, poiché la competenza concreta va sempre valutata in base alla norma materiale.

N. 18 Competenze federali tacite. È controverso in quale misura competenze federali non scritte siano ancora ammissibili dopo la revisione totale del 1999. L'opinione dominante ammette eccezionalmente competenze tacite in forza del nesso materiale (implied powers) e in forza della struttura dello Stato federale (inherent powers), ma sottolinea che dal 1999 vi è poco spazio per tali competenze, poiché l'intento dei redattori della Costituzione era proprio quello di codificare anche il diritto costituzionale non scritto (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N. 1068; Biaggini, Osservazioni preliminari agli artt. 42–135 Cost. N. 10; Neier, Commentario online all'art. 42 Cost., N. 22). Saladin (Bund und Kantone, ZSR 103 [1984] II, pagg. 481–483) e Thalmann (Die verfassungsrechtliche Stellung der Kantone, 2000, pagg. 92 s.) ritenevano ammissibile anche una competenza federale in forza del diritto consuetudinario. Bellanger (CR Cost., art. 42 N. 43) la considera teoricamente ipotizzabile, ma incompatibile con l'art. 42 Cost. La giurisprudenza del Tribunale federale non si è pronunciata definitivamente su questa questione de lege lata; essa tratta le competenze non scritte con riserva ed esamina sempre queste ultime nel contesto della norma materiale pertinente.

N. 19 Nozione di «compito federale» nelle leggi speciali. Una questione interpretativa di rilevanza pratica riguarda la nozione di «compito federale» nelle leggi speciali, in particolare gli artt. 2 e 12 LPN nonché l'art. 78 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale ha chiarito in modo approfondito i presupposti nella DTF 139 II 271 consid. 9 ss.: un compito federale sussiste quando la decisione impugnata concerne una materia giuridica che rientra nella competenza della Confederazione ed è disciplinata dal diritto federale; non è sufficiente qualsiasi applicazione del diritto federale. È determinante un compito federale concreto con riferimento allo scopo specifico di protezione della norma. Questa giurisprudenza si ricollega all'interpretazione della rispettiva norma materiale e conferma la posizione sostenuta in dottrina, secondo cui l'art. 42 Cost. in quanto tale non offre un'immediata base giuridica per il giudice.

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#6. Indicazioni pratiche

N. 20 Verifica della competenza in due fasi. Per esaminare se la Confederazione sia competente per un determinato settore, si raccomanda il seguente procedimento: nella prima fase occorre verificare se sia applicabile una norma di competenza espressa della Costituzione federale (in particolare artt. 54–125 Cost.). Solo se questa domanda riceve risposta affermativa, la norma materiale stessa determina nella seconda fase la portata e gli effetti giuridici della competenza federale sulla competenza cantonale. L'art. 42 Cost. funge in tal senso da norma d'orientamento, ma non sostituisce l'analisi della norma materiale pertinente.

N. 21 Rapporto con l'art. 3 Cost. e con la sovranità fiscale. Nella delimitazione delle competenze di imposizione fiscale tra Confederazione, Cantoni e Comuni vale quanto segue: la competenza generale sussidiaria dei Cantoni ai sensi dell'art. 3 Cost. in rel. con l'art. 42 Cost. implica che tutto ciò che non rientra nella sfera di competenza della Confederazione rimane nell'ambito di competenza cantonale (DTF 140 I 176 consid. 7.1). Le competenze federali in un settore (ad es. pianificazione del territorio ai sensi dell'art. 75b Cost.) non escludono automaticamente disciplinamenti cantonali o comunali in settori affini non disciplinati in modo esaustivo dal diritto federale, a meno che la disciplina federale non sia completa ed esaustiva (DTF 140 I 176 consid. 7.2).

N. 22 Nuove competenze federali richiedono una revisione costituzionale. Per la prassi legislativa è di importanza centrale il fatto che la Confederazione necessiti di una base costituzionale per nuovi compiti. Le semplici leggi federali non possono fondare nuove competenze della Confederazione che non siano già previste dalla Costituzione. In assenza di una base costituzionale, si configura un'inammissibile estensione di competenza (Tschannen, Staatsrecht, N. 749–751). Una modifica della Costituzione richiede il referendum obbligatorio (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost.) e la doppia maggioranza di popolo e Cantoni.

N. 23 Delega dell'adempimento dei compiti. La Confederazione può delegare l'adempimento dei propri compiti a Cantoni, Comuni o privati (ad es. tramite legislazione in materia di sussidi, accordi sulle prestazioni o concessioni). La responsabilità costituzionale per l'adempimento dei compiti rimane in capo alla Confederazione; essa deve prevedere adeguati meccanismi di vigilanza e controllo. In presenza di competenze concorrenti, si deve tenere conto dell'effetto derogatorio del diritto federale (art. 49 Cost.): il diritto federale prevale sul diritto cantonale contrario.

#I. Principi delle competenze federali e ripartizione dei compiti

DTF 122 I 70 (22 febbraio 1996) Relativo alle competenze dei Cantoni per le limitazioni del decollo e dell'atterraggio con deltaplani in regione alpina; delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni in caso di competenza federale concorrente. La decisione precisa la portata delle competenze federali e il loro rapporto con la competenza residua cantonale secondo l'art. 3 Cost.

«I Cantoni sono sovrani per quanto la loro sovranità non sia limitata dalla Costituzione federale (art. 3 Cost.). Essi hanno una competenza legislativa originaria, che è soppressa soltanto nella misura in cui la Confederazione sia competente esclusivamente, con effetto derogatorio originario, oppure in un ambito nel quale è competente in modo concorrente, con effetto derogatorio successivo, abbia fatto uso in modo definitivo della sua competenza.»

#II. Diritto tributario e competenze comunali

DTF 140 I 176 (27 marzo 2014) Relativo all'imposta sulle case di vacanza del Comune di Silvaplana; qualificazione come imposta o tassa causale; competenza comunale nonostante i compiti federali nel settore della pianificazione del territorio. La decisione mostra i limiti delle competenze federali in materia di imposte comunali di orientamento, anche quando la Confederazione è attiva in settori affini.

«L'iniziativa sulle case di vacanza accettata nella votazione popolare federale dell'11 marzo 2012 rispettivamente il nuovo art. 75b Cost. da essa creato non contengono un approccio risolutivo completo e quindi definitivo per la problematica dei cosiddetti 'letti freddi' e non si oppongono quindi all'imposta comunale sulle case di vacanza qui controversa.»

DTF 142 II 182 (24 maggio 2016) Relativo alla competenza locale per l'imposizione fiscale federale di una prestazione in capitale; principio di legalità del diritto delle imposte sotto il profilo della riserva di legge e di costituzione. La decisione concretizza il principio di legalità per i compiti federali nel settore tributario.

«Il principio di legalità del diritto delle imposte esige che ogni imposta si basi su una base legale sufficientemente determinata. Questa esigenza vale sia per la configurazione materiale dell'imposta sia per l'ordinamento delle competenze nella sua riscossione.»

#III. Amministrazione elettronica e diritto processuale

Sentenza 2C_113/2024 (3 dicembre 2024) Relativa alla modifica della legge sulla procedura amministrativa del Cantone di Zurigo riguardo agli atti processuali elettronici; obbligo per i rappresentanti di parte professionali. La decisione attuale mostra i limiti della configurazione procedurale cantonale per i compiti federali.

«I Cantoni sono in linea di principio liberi nella configurazione delle loro procedure amministrative, purché il diritto federale non si opponga. Nell'introduzione di atti processuali elettronici obbligatori devono tuttavia essere rispettati i diritti fondamentali dei partecipanti al procedimento.»

#IV. Diritti politici e organizzazione cantonale

DTF 143 I 92 (12 ottobre 2016) Relativo all'elezione di un parlamento cantonale secondo un procedimento elettorale misto con elementi del principio maggioritario e proporzionale; uguaglianza del diritto di voto nelle elezioni cantonali. La decisione riguarda i limiti organizzativi della libertà di configurazione cantonale.

«I Cantoni sono ampiamente liberi nella configurazione del loro sistema politico e della procedura elettorale. L'art. 39 cpv. 1 Cost. stabilisce che i Cantoni - secondo la loro autonomia organizzativa - disciplinano l'esercizio dei diritti politici negli affari cantonali e comunali.»

DTF 147 I 183 (16 settembre 2020) Relativo alla compatibilità dell'iniziativa popolare cantonale «Diritti fondamentali per i primati» con il diritto superiore; limiti della costituzione cantonale. La decisione mostra le barriere della libertà di configurazione cantonale nell'introduzione di diritti fondamentali.

«Un'iniziativa popolare è nulla nel Cantone di Basilea Città se viola il diritto superiore. I diritti fondamentali cantonali devono essere compatibili con i diritti fondamentali della Costituzione federale e della CEDU.»

#V. Delimitazione delle competenze per gli apparecchi automatici da gioco

DTF 125 II 152 (1999) Relativo alla delimitazione delle competenze federali e cantonali nell'autorizzazione di apparecchi automatici da gioco; portata della competenza federale per le case da gioco. La decisione illustra il funzionamento delle competenze concorrenti.

«Il Consiglio federale non è intervenuto nella competenza cantonale emanando l'ordinanza federale sugli apparecchi automatici da gioco. Non esiste alcun diritto dei Cantoni alla continuazione della prassi precedente dell'omologazione degli apparecchi automatici da gioco.»