La Confederazione risponde dei danni illecitamente causati dai suoi organi nell’esercizio delle attività ufficiali.
L'art. 146 Cost. obbliga la Confederazione a rispondere dei danni causati dai suoi organi. Questa responsabilità dello Stato costituisce secondo Jellinek l'ultima ratio dello Stato di diritto. Essa vale per tutte le autorità federali, dall'amministrazione fino ai tribunali.
La Confederazione deve adempiere quattro presupposti: deve sussistere un danno, causato da un organo federale nell'esercizio di un'attività ufficiale, illecitamente e con nesso causale adeguato. È illecito ogni pregiudizio all'ordinamento giuridico, indipendentemente dalla colpa dei funzionari. La responsabilità è una pura responsabilità causale senza requisito di colpa (art. 3 LResp).
Esempio: Un poliziotto danneggia illegittimamente un veicolo durante un intervento. La Confederazione risponde per il danno di riparazione, anche se il funzionario non aveva alcuna intenzione. Un secondo esempio: L'Ufficio federale della sanità pubblica emette una raccomandazione di vaccinazione errata che porta a danni alla salute.
I dettagli giuridici sono disciplinati dalla Legge sulla responsabilità (LResp). I danneggiati hanno un termine di prescrizione di un anno dalla conoscenza del danno, al più tardi tuttavia dieci anni dall'atto dannoso (art. 20 LResp). Questi termini sono brevi e vengono osservati d'ufficio.
La responsabilità comprende l'intero danno secondo il diritto della responsabilità civile. In caso di colpa grave del funzionario la Confederazione può esercitare il diritto di regresso (art. 7 LResp). Per ambiti particolari come l'esercito o l'energia nucleare esistono normative speciali.
Le azioni contro la Confederazione sono decise dal Tribunale federale come unica istanza (art. 120 LTF). L'importanza pratica della responsabilità dello Stato è grande, poiché i cittadini spesso entrano necessariamente in contatto con organi statali e dipendono da una tutela giuridica efficace.
#1. Storia della genesi
N. 1 La responsabilità dello Stato fu sancita per la prima volta nella Costituzione federale del 1848. L'art. 110 Cost. 1848 stabiliva: «La legge determina la responsabilità dei membri del Consiglio federale e degli altri funzionari da esso nominati o assunti.» Questa disposizione fu ripresa nell'art. 117 Cost. 1874 e costituì la base per l'emanazione della Legge sulla responsabilità del 9 dicembre 1850. L'attuale formulazione dell'art. 146 Cost. risale alla revisione totale del 1999 e codifica il principio costituzionale della responsabilità dello Stato (FF 1997 I 1, 484).
N. 2 Con l'art. 146 Cost. il costituente volle sancire il principio della responsabilità dello Stato a livello costituzionale e sottolineare così la sua fondamentale importanza per lo Stato di diritto. Il Messaggio per la nuova Costituzione federale stabiliva: «La responsabilità dello Stato è un elemento essenziale dello Stato di diritto. Lo Stato deve rispondere del comportamento illecito dei suoi organi» (FF 1997 I 1, 484). Questo ancoraggio doveva garantire che la responsabilità della Confederazione non fosse lasciata alla discrezione del legislatore ordinario.
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 146 Cost. si trova nel 5° Titolo sulle autorità federali, nel 3° Capitolo sul Tribunale federale e le altre autorità giudiziarie. Questa collocazione sistematica è storicamente condizionata e non giustificata dal punto di vista sostanziale, poiché la responsabilità dello Stato riguarda tutti gli organi federali, non solo i tribunali. La norma è strettamente collegata all'→ art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto) e all'→ art. 29a Cost. (garanzia della via giudiziaria). Essa concretizza il principio dello Stato di diritto secondo cui l'azione statale non solo deve essere conforme al diritto, ma lo Stato deve anche rispondere dell'agire illecito.
N. 4 La disposizione costituzionale è attuata dalla Legge sulla responsabilità (LResp). L'art. 3 cpv. 1 LResp ripete il principio costituzionale e precisa i presupposti della responsabilità. Per settori speciali esistono regolamentazioni particolari, come l'art. 19 LFINMA per la FINMA, gli art. 135 ss. LM per l'ambito militare o l'art. 78 LATTS per gli enti assicuratori sociali. Queste leggi speciali prevalgono sul diritto generale della responsabilità, ma devono rispettare lo standard minimo costituzionale dell'art. 146 Cost.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 5 «La Confederazione» come soggetto responsabile comprende la Confederazione Svizzera come persona giuridica di diritto pubblico. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la Confederazione risponde non solo per gli organi dell'amministrazione federale centrale, ma anche per le unità amministrative decentrate con propria personalità giuridica, purché svolgano compiti sovrani della Confederazione (DTF 148 II 218 consid. 2.1). In caso di trasferimento di compiti pubblici a privati, secondo una parte della dottrina la Confederazione rimane direttamente responsabile se mancano le basi legali per il trasferimento dei compiti. Il Tribunale federale ha confermato questa posizione in DTF 148 II 218.
N. 6 «I suoi organi» comprende tutte le persone che agiscono per la Confederazione. Il concetto di organo deve essere inteso funzionalmente e comprende secondo l'art. 1 LResp i magistrati, i funzionari, gli impiegati e tutte le altre persone direttamente incaricate di compiti di diritto pubblico della Confederazione. Determinante non è la posizione formale, ma l'attribuzione funzionale all'amministrazione federale. Le persone ausiliarie private che svolgono solo attività di supporto non rientrano nel concetto di organo (Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2ª ed. 2001, p. 45 ss.).
N. 7 Il requisito dell'esercizio di attività ufficiali richiede un nesso funzionale tra l'azione dannosa e il compito ufficiale. Il Tribunale federale nega il nesso funzionale quando l'attività ufficiale ha fornito soltanto l'occasione per compiere l'azione. Una parte significativa della dottrina (Gross, op. cit., p. 67; Jaag, ZSR 2003 II 1, 45) propende invece per ammettere il nesso funzionale già quando l'organo, a causa della sua posizione ufficiale, è stato messo in condizione di compiere l'azione dannosa.
N. 8 «Illecitamente» è ogni violazione dell'ordinamento giuridico, sia attraverso un comportamento attivo sia attraverso un'omissione contraria al dovere. Prevale la teoria oggettiva dell'illiceità: determinante è la violazione di un bene giuridico protetto o di una norma di comportamento, non la colpa (DTF 118 IB 163 consid. 2a). Per i danni patrimoniali, l'illiceità presuppone la violazione di una norma protettiva. Per i danni alle persone e alle cose, l'illiceità risiede già nella lesione del bene giuridico stesso (DTF 123 II 577 consid. 4e).
N. 9 «Cagionano» richiede un nesso causale adeguato tra il comportamento illecito e il danno. Secondo la giurisprudenza costante non basta la causalità naturale; l'evento dannoso deve essere idoneo, secondo il corso ordinario delle cose e l'esperienza generale di vita, a provocare un effetto del tipo di quello verificatosi (DTF 133 III 462 consid. 4.4.2).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 10 La responsabilità dello Stato secondo l'art. 146 Cost. è configurata come responsabilità causale. Non è richiesta la colpa degli organi agenti (art. 3 cpv. 1 LResp). Questa responsabilità indipendente dalla colpa tiene conto della particolare posizione di potere dello Stato e del fatto che i danneggiati spesso non hanno scelta se entrare in contatto con organi statali.
N. 11 La Confederazione risponde in via primaria e diretta. Un'azione di regresso contro funzionari colpevoli è possibile solo in caso di dolo o colpa grave (art. 7 LResp). La responsabilità comprende il danno integrale secondo i principi del diritto della responsabilità civile. Per i danni alle persone può essere dovuta inoltre una riparazione morale se i funzionari hanno commesso colpa (art. 6 LResp).
N. 12 Le pretese si prescrivono secondo l'art. 20 LResp entro un anno dalla conoscenza del danno, ma al più tardi dieci anni dopo l'azione dannosa. Il Tribunale federale ha chiarito in DTF 136 II 187 che il termine assoluto di prescrizione può decorrere anche prima che si verifichi il danno, il che porta a situazioni difficili specialmente per i danni tardivi (ad es. amianto). Il termine di prescrizione deve essere rilevato d'ufficio (Jaag, SBVR vol. I/3, 3ª ed. 2017, n. 122).
#5. Questioni controverse
N. 13 Pretese di responsabilità dello Stato direttamente costituzionali: Una parte della dottrina sostiene la posizione che l'art. 29a in relazione all'art. 146 Cost. fondi una pretesa di risarcimento danni direttamente costituzionale in caso di violazioni dei diritti fondamentali, qualora non si possa ottenere una tutela giuridica effettiva attraverso la tutela giuridica amministrativa restitutiva. Si argomenta che l'art. 146 Cost., come diritto costituzionale autonomo, soddisfa i presupposti per il riconoscimento di pretese soggettive. Il Tribunale federale respinge questa concezione e non deriva dalla Costituzione pretese dirette di responsabilità dello Stato. Lascia ai Cantoni la libertà di prevedere o meno tali pretese. La maggioranza della dottrina segue la prassi del Tribunale federale (Rütsche, Jusletter del 4.4.2011; Feller, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht, 2007, p. 89 ss.).
N. 14 Illiceità in caso di arbitrio: Un'ampia parte della dottrina (Landolt, AJP 2005, 379, 385; Gross, op. cit., p. 124) chiede che la violazione del divieto di arbitrio secondo l'art. 9 Cost. sia sufficiente come presupposto per l'illiceità che fonda la responsabilità. Il Tribunale federale nega talvolta un «errore particolare» anche in caso di applicazione arbitraria del diritto e richiede una violazione qualificata del diritto. Questa giurisprudenza restrittiva è criticata perché mina la tutela giuridica effettiva in caso di violazioni dei diritti fondamentali.
#6. Indicazioni pratiche
N. 15 I danneggiati devono presentare la loro richiesta di risarcimento danni dapprima all'autorità che ha causato il danno. Questa emana una decisione impugnabile (art. 10 LResp). La via di diritto si regge secondo le regole generali: le decisioni di autorità federali possono essere impugnate al Tribunale amministrativo federale. Le azioni dirette contro la Confederazione devono essere presentate al Tribunale federale come unica istanza (art. 120 LTF; sentenza 2E_4/2019 del 28 ottobre 2021).
N. 16 Il termine di prescrizione di un anno dalla conoscenza del danno è breve. I danneggiati dovrebbero presentare cautelativamente una richiesta di risarcimento danni, anche se il danno non è ancora completamente quantificabile. Per i danni tardivi bisogna fare particolare attenzione al termine assoluto di prescrizione di dieci anni, che decorre indipendentemente dal verificarsi del danno.
N. 17 In diversi settori esistono ordinamenti di responsabilità previsti da leggi speciali con regolamentazioni in parte più favorevoli: la Legge militare prevede termini di prescrizione più lunghi (art. 137 LM). La Legge sulla responsabilità civile in materia nucleare stabilisce una responsabilità per pericolo con somme di responsabilità più elevate (art. 13 ss. LRCN). La Legge sulle epidemie contiene una regolamentazione speciale della responsabilità per i danni da vaccinazioni (art. 64 ss. LEp). Nel settore dei mercati finanziari la FINMA risponde secondo l'art. 19 LFINMA solo per violazione qualificata dei doveri d'ufficio. Queste regolamentazioni speciali devono essere esaminate prioritariamente.
#Soggetto responsabile e trasferimento di compiti
DTF 148 II 218 (17 dicembre 2021)
Affidamento a privati di compiti di diritto pubblico della Confederazione (art. 19 LResp); base legale formale secondo art. 178 cpv. 3 Cost.
Sentenza fondamentale sul trasferimento di compiti e responsabilità diretta della Confederazione in caso di base legale insufficiente.
«La Confederazione risponde dei danni che i suoi organi causano illecitamente nell'esercizio di attività ufficiali (art. 146 Cost.). La Legge sulla responsabilità concretizza questo principio costituzionale (cfr. art. 3 cpv. 1 LResp).»
DTF 132 II 449 (20 novembre 2006)
Responsabilità della Confederazione per misure BSE; obbligo di autorizzazione per concimi contenenti farine animali.
Applicazione della responsabilità della Confederazione nel settore delle procedure di autorizzazione amministrativa e degli obblighi di informazione.
«L'art. 3 cpv. 1 LResp non fonda alcuna responsabilità della Confederazione per danni che sorgono alle parti per i costi necessari di un processo amministrativo.»
#Illiceità e colpa
DTF 118 IB 163 (22 maggio 1992)
Decisione fondamentale sul concetto di illiceità in caso di atti giuridici viziati.
Giurisprudenza determinante per l'interpretazione del concetto di illiceità nel diritto della responsabilità.
«L'illiceità presuppone la violazione di un bene giuridico. Il patrimonio come tale non è un bene giuridico; il suo danneggiamento di per sé non è quindi illecito. Lo è soltanto quando viene violata una norma del diritto scritto o non scritto.»
DTF 123 II 577 (12 dicembre 1997)
Responsabilità per collisione tra aeromobile militare e civile; concetto di illiceità nel settore militare.
La responsabilità della Confederazione si fonda sull'organizzazione militare (oggi: Legge militare), non sulla Legge sulla navigazione aerea.
«Per i danni alle persone l'illiceità risulta, anche senza che siano violate prescrizioni specifiche, già dal fatto che l'integrità fisica viene compromessa senza giustificazione giuridica.»
#Competenza e procedura
Sentenza 2E_4/2019 (28 ottobre 2021)
Azione contro la Confederazione Svizzera secondo art. 120 cpv. 1 lett. c LTF; questioni procedurali.
Competenza del Tribunale federale come unica istanza per azioni di responsabilità della Confederazione e svolgimento della procedura.
«Secondo l'art. 120 cpv. 1 lett. c LTF il Tribunale federale è competente come unica istanza per giudicare le pretese di risarcimento danni e riparazione morale derivanti dall'attività ufficiale delle persone elencate esaustivamente nell'art. 1 cpv. 1 lett. a-c bis della Legge sulla responsabilità.»
Sentenza 2E_1/2018 (25 ottobre 2019)
Responsabilità della Confederazione nel settore fiscale; procedura secondo art. 120 LTF.
Pretese di responsabilità dello Stato contro la Confederazione per errata tassazione e loro trattamento procedurale.
«La procedura dell'azione ai sensi dell'art. 120 LTF si fonda secondo l'art. 120 cpv. 3 LTF sulla Legge federale sulla procedura civile federale (LPCF).»
#Settori speciali
Sentenza A-2699/2018 (28 marzo 2019)
Responsabilità della Confederazione nel settore delle casse pensioni; obblighi di informazione di PUBLICA.
Applicazione della responsabilità della Confederazione per errori nella consulenza da parte di organi della cassa pensioni della Confederazione.
«La Confederazione risponde dei danni che i suoi organi causano illecitamente nell'esercizio di attività ufficiali (art. 146 Cost.).»
DTF 116 II 480 (31 luglio 1990)
Responsabilità civile nucleare (caso Chernobyl); responsabilità della Confederazione secondo art. 16 LRCiv.
Disciplina speciale della responsabilità della Confederazione nel settore dell'energia nucleare e rapporto con l'art. 146 Cost.
«Per la responsabilità della Confederazione secondo l'art. 16 cpv. 1 lett. d LRCiv si applicano gli stessi presupposti che per gli impianti nucleari in Svizzera.»
#Settore militare
DTF 127 II 289 (24 luglio 2001)
Rapporto tra la responsabilità della Confederazione secondo la Legge militare e l'assicurazione militare.
Esclusione della responsabilità secondo la Legge militare quando l'assicurazione militare fornisce prestazioni.
«Secondo l'art. 135 cpv. 3 LM la responsabilità della Confederazione per fattispecie che rientrano sotto altre disposizioni di responsabilità si fonda su queste disposizioni.»
DTF 122 V 28 (19 giugno 1996)
Responsabilità della Confederazione per conseguenze di misure mediche preventive nel servizio militare; portata della responsabilità.
Disciplina speciale nel settore della Legge sull'assicurazione militare e suo rapporto con la responsabilità generale della Confederazione.
«Riguardo alla portata della responsabilità della Confederazione per le conseguenze di misure mediche preventive esistono discipline legali speciali nella Legge sull'assicurazione militare.»