#1. Storia della nascita
N. 1 Le radici della partecipazione parlamentare nella politica estera risalgono alla Costituzione federale del 1848. Già l'art. 74 n. 5 vCost. (1848) sanciva la competenza dell'Assemblea federale per l'approvazione di alleanze e trattati con Stati esteri. La Costituzione del 1874 rinunciò ad una disposizione generale sulla partecipazione dell'Assemblea federale agli affari esteri, ma mantenne nell'art. 85 n. 5 vCost. (1874) la competenza di approvazione per i trattati internazionali.
N. 2 L'art. 166 Cost. nacque nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999. Il messaggio del 20 novembre 1996 concernente una nuova Costituzione federale (FF 1997 I 1, 363 segg.) sottolineò la necessità di disciplinare più chiaramente le competenze di politica estera tra Consiglio federale e Assemblea federale. Il progetto costituzionale doveva riflettere la crescente importanza della politica estera e la rafforzata partecipazione parlamentare in questo settore. La versione odierna codifica la prassi della configurazione cooperativa della politica estera tra esecutivo e legislativo.
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 166 Cost. si trova nel 2° capitolo (Competenze) del 5° titolo (Autorità federali) e disciplina le competenze di politica estera dell'Assemblea federale. La disposizione va letta in relazione alle norme parallele di competenza:
N. 4 La norma concretizza il principio della responsabilità condivisa in materia di politica estera tra Consiglio federale e Assemblea federale. Mentre l'art. 184 cpv. 1 Cost. affida al Consiglio federale la conduzione operativa della politica estera («cura le relazioni con l'estero»), l'art. 166 Cost. assicura all'Assemblea federale sostanziali diritti di partecipazione e di controllo.
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
#a) Partecipazione alla configurazione della politica estera (cpv. 1)
N. 5 Il termine «configurazione della politica estera» comprende le scelte fondamentali delle relazioni esterne svizzere. L'Assemblea federale partecipa alla determinazione degli obiettivi, delle strategie e delle priorità di politica estera. Tale partecipazione si manifesta in particolare attraverso:
- Approvazione di rapporti e strategie di politica estera
- Conferimento di incarichi e mandati per negoziati
- Consultazione su decisioni importanti di politica estera
- Sovranità di bilancio sulle spese di politica estera
N. 6 I diritti di partecipazione sono concretizzati dalla Legge sul Parlamento (LParl), segnatamente negli art. 152 LParl (informazione e consultazione negli atti preparatori) e 152a LParl (consultazione delle Commissioni della politica estera).
#b) Vigilanza sulla cura delle relazioni con l'estero (cpv. 1)
N. 7 La funzione di vigilanza si riferisce al controllo della politica estera esecutiva. Comprende la verifica retrospettiva di azioni di politica estera nonché il controllo accompagnatorio degli affari correnti di politica estera. Strumenti di vigilanza sono:
- Rapporti del Consiglio federale
- Interventi parlamentari
- Alta vigilanza mediante le Commissioni di gestione
- Attività delle Commissioni della politica estera (CPE)
#c) Approvazione di trattati di diritto internazionale (cpv. 2)
N. 8 La competenza di approvazione è la più importante competenza di politica estera dell'Assemblea federale. Il termine «trattati di diritto internazionale» va inteso in senso lato e comprende tutti gli accordi tra soggetti di diritto internazionale che creano diritti e obblighi di diritto internazionale (art. 2 cpv. 1 lett. a Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati).
N. 9 L'approvazione avviene sotto forma di decreto federale semplice (art. 24 cpv. 3 LParl). Per i trattati soggetti a referendum, l'Assemblea federale adotta inoltre un decreto di approvazione soggetto a referendum (→ art. 140, 141 Cost.).
#d) Eccezioni all'obbligo di approvazione (cpv. 2)
N. 10 Il Consiglio federale può concludere trattati senza approvazione parlamentare se:
- Una legge lo autorizza in tal senso (delega legale)
- Un trattato di diritto internazionale approvato contiene una corrispondente autorizzazione (delega convenzionale)
N. 11 L'eccezione più importante è costituita dai trattati di portata limitata secondo l'art. 7a cpv. 2 RVOG. La Legge sulle pubblicazioni precisa nell'art. 3 cpv. 3 che tali trattati non devono essere pubblicati ufficialmente. Come trattati di portata limitata sono considerati secondo la prassi accordi tecnici o amministrativi senza rilevante importanza politica o finanziaria.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 12 La partecipazione dell'Assemblea federale alla configurazione della politica estera fonda un diritto costituzionale di partecipazione. Il Consiglio federale è tenuto a informare l'Assemblea federale tempestivamente e in modo completo e a consultarla per importanti decisioni di indirizzo di politica estera. Una violazione di questi diritti di partecipazione può comportare l'annullamento di decisioni del Consiglio federale.
N. 13 L'obbligo di approvazione per i trattati di diritto internazionale ha effetto costitutivo: senza approvazione parlamentare il Consiglio federale non può ratificare un trattato soggetto ad approvazione. Un trattato ratificato in violazione dell'art. 166 cpv. 2 Cost. sarebbe bensì valido dal profilo del diritto internazionale (art. 46 Convenzione di Vienna), ma potrebbe scatenare responsabilità di diritto costituzionale.
N. 14 La funzione di vigilanza autorizza l'Assemblea federale al controllo completo della politica estera esecutiva. Può richiedere rapporti, condurre inchieste e intervenire correttivamente in caso di inconvenienti, ma non dispone di possibilità dirette di sanzione ad eccezione dei mezzi generali di controllo parlamentare.
#5. Questioni controverse
N. 15 Portata dell'obbligo di approvazione: Nella dottrina è controverso fin dove si estendano le eccezioni all'obbligo di approvazione. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentario di San Gallo Cost., Art. 166 N. 15) sostengono un'interpretazione restrittiva e sottolineano che l'approvazione parlamentare costituisce la regola, la delega l'eccezione. Un'altra parte della dottrina riconosce invece un maggiore margine di manovra per conclusioni esecutive di trattati in materie tecniche.
N. 16 Natura giuridica dei Memoranda d'intesa: Si discute in modo controverso se dichiarazioni d'intento giuridicamente non vincolanti (MoU) rientrino nell'art. 166 Cost. La prassi del Consiglio federale (GAAC 68.83) nega l'obbligo di approvazione per strumenti giuridicamente non vincolanti. Parti della dottrina criticano questa prassi come troppo estensiva, poiché anche dichiarazioni d'intento politicamente rilevanti dovrebbero sottostare al controllo parlamentare (Thürer/Müller, in: Ehrenzeller et al., Commentario di San Gallo Cost., Art. 166 N. 18).
N. 17 Denuncia di trattati di diritto internazionale: È incerto se la denuncia di un trattato approvato dall'Assemblea federale abbisogni anch'essa del consenso parlamentare. Il Tribunale amministrativo federale in C-4828/2010 ha lasciato aperta la questione se il Consiglio federale possa decidere la non prosecuzione di un trattato senza partecipazione dell'Assemblea federale. La dottrina dominante afferma un diritto di partecipazione parlamentare per denunce di trattati politicamente rilevanti (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale svizzero, 3ª ed. 2016, Rz. 3458).
#6. Indicazioni pratiche
N. 18 Nella qualificazione di accordi internazionali è da fare perno primariamente sulla volontà oggettiva di vincolo delle parti. Formulazioni come «giuridicamente non vincolante» in un documento non sono di per sé decisive se il contenuto lascia concludere per una volontà di vincolo giuridico. In caso di dubbio è da presumere l'obbligo di approvazione.
N. 19 La consultazione delle Commissioni della politica estera secondo l'art. 152a LParl deve avvenire tempestivamente, ossia in un momento in cui esiste ancora un margine d'azione. Una mera informazione su decisioni già prese non è sufficiente. Per i mandati negoziali, la consultazione dovrebbe avvenire prima dell'avvio dei negoziati.
N. 20 Per la prassi dell'Amministrazione federale vale: accordi amministrativi nel quadro di trattati internazionali esistenti non abbisognano di una nuova approvazione parlamentare, purché si muovano nel quadro dell'autorizzazione convenzionale. In caso di incertezze sulla portata di una delega è da consultare la Direzione del diritto internazionale pubblico (DDIP).