#I. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Schuldenbremse wurde in der Volksabstimmung vom 2. Dezember 2001 mit 84,7% Ja-Stimmen angenommen und trat am 2. Dezember 2003 in Kraft (BBl 2000 4653ff.; BBl 2002 2291). Lienhard/Marti Locher weisen darauf hin, dass die Schuldenbremse als Reaktion auf die Verschuldungskrise der 1990er Jahre entstand, als sich die Bruttoschulden des Bundes zwischen 1990 und 1998 von 38,5 auf 109,6 Milliarden Franken fast verdreifacht hatten.
N. 2 Die Schuldenbremse ersetzte das frühere Defizitverbot von Art. 42bis aBV, das sich als unzureichend erwiesen hatte. Anders als das alte Defizitverbot, das nur den Voranschlag betraf, erstreckt sich die neue Schuldenbremse auf den gesamten Budgetprozess von der Planung bis zur nachträglichen Korrektur.
#II. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 126 BV ist das Herzstück der bundesstaatlichen Finanzordnung und eng mit weiteren Finanzverfassungsnormen verknüpft: → Art. 167 BV (Finanzkompetenzen), → Art. 183 BV (Finanzkompetenzen des Bundesrates), ↔ Art. 159 Abs. 3 lit. c BV (qualifiziertes Mehr für Ausgabenerhöhungen). Die Norm bildet zusammen mit dem Finanzhaushaltgesetz (FHG) das institutionelle Fundament der eidgenössischen Finanzpolitik.
N. 4 Die Schuldenbremse steht in einem Spannungsverhältnis zur konjunkturpolitischen Aufgabe des Bundes nach Art. 100 BV. Vallender betont, dass die Schuldenbremse als Regelbindung konzipiert ist, die diskretionäre finanzpolitische Eingriffe begrenzt, aber durch ihre konjunkturelle Komponente antizyklische Wirkungen entfaltet (Vallender, AJP 1999, 693f.).
#III. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Haushaltgleichgewicht (Abs. 1): Das «Gleichgewicht auf Dauer» verlangt keine jährliche Übereinstimmung von Ausgaben und Einnahmen, sondern einen mittelfristigen Ausgleich über den Konjunkturzyklus. Kirchgässner präzisiert, dass strukturelle Defizite verhindert werden sollen, während konjunkturelle Schwankungen zulässig bleiben (Kirchgässner, SVVOR-Jahrbuch 2009, 78).
N. 6 Ausgabenregel (Abs. 2): Der Ausgabenplafond berechnet sich durch Multiplikation der geschätzten Einnahmen mit einem Konjunkturfaktor (k = Trend-BIP / erwartetes BIP). Bei Unterauslastung (k > 1) sind höhere Ausgaben als die Einnahmen zulässig, bei Überauslastung (k < 1) müssen die Ausgaben unter den Einnahmen liegen.
N. 7 Ausnahmeregel (Abs. 3): «Ausserordentlicher Zahlungsbedarf» liegt vor bei Naturkatastrophen, schweren Rezessionen, Anpassungen des Rechnungsmodells oder anderen aussergewöhnlichen und nicht steuerbaren Entwicklungen. Stauffer kritisiert die weite Formulierung als potentielles Einfallstor für die Umgehung der Schuldenbremse (Stauffer, Instrumente des Haushaltsausgleichs, 2001, 189).
N. 8 Kompensationsregel (Abs. 4): Überschreitungen des Ausgabenplafonds müssen auf dem Ausgleichskonto verbucht und innert sechs Jahren abgebaut werden. Marti Locher hebt hervor, dass diese nachträgliche Korrektur die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse sichert (Marti Locher, Ausgestaltung und Wirksamkeit, 2015, 78f.).
#IV. Rechtsfolgen
N. 9 Die Schuldenbremse entfaltet ihre Wirkung auf drei Ebenen: präventiv durch die Ausgabenregel im Voranschlag, korrektiv durch Nachtragskredite während des Jahres und kompensatorisch durch die nachträgliche Bereinigung von Überschreitungen.
N. 10 Die Verfassungsnorm begründet keine subjektiven Rechte Einzelner. Sie bindet ausschliesslich Bundesrat und Bundesversammlung in ihrer Haushaltsführung. Eine gerichtliche Durchsetzung ist daher nicht möglich, die Kontrolle erfolgt primär politisch (Biaggini, in: Kahl, Nachhaltige Finanzstrukturen, 2011, 118).
#V. Streitstände
N. 11 Konjunkturpolitische Wirksamkeit: Frey lobt die automatischen Stabilisatoren der Schuldenbremse, die in Rezessionen Defizite zulassen (Frey, Finanzpolitik des Bundes, 2007, 92). Demgegenüber warnt Koemm vor prozyklischen Effekten bei falschen Konjunkturprognosen (Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011, 156).
N. 12 Investitionsschutz: Mächler kritisiert, dass die Schuldenbremse nicht zwischen konsumtiven Ausgaben und Investitionen unterscheidet und dadurch zukunftsorientierte Ausgaben benachteiligt (Mächler, Finanzrecht, 2015, N. 892). Siegenthaler/Zurbrügg verteidigen die Gleichbehandlung als notwendig für die Einfachheit und Manipulationsresistenz der Regel (Siegenthaler/Zurbrügg, in: Kastrop et al., Die neuen Schuldenregeln, 2010, 362).
N. 13 Föderale Dimension: Vallender/Waldmeier fordern eine Ausdehnung der Schuldenbremse auf Kantone und Gemeinden (Vallender/Waldmeier, AJP 2013, 1612). Yerly zeigt jedoch, dass die grosse Heterogenität kantonaler Schuldenbremsen deren Effektivität nicht mindert (Yerly, The Political Economy of Budget Rules, 2013, 245).
#VI. Praxishinweise
N. 14 Bei der Budgetierung ist die korrekte Schätzung der Einnahmen zentral, da sie die Höhe der zulässigen Ausgaben determiniert. Die Eidgenössische Finanzverwaltung verwendet hierfür ökonometrische Modelle unter Einbezug der Expertengruppe Konjunkturprognosen des Bundes.
N. 15 Die Qualifikation als «ausserordentlicher Zahlungsbedarf» erfordert eine sorgfältige Begründung. Die bisherige Praxis zeigt eine restriktive Handhabung: Nur die Rekapitalisierung der UBS 2008, Massnahmen gegen die COVID-19-Pandemie 2020/21 und die Unterstützung der Ukraine 2022 wurden als ausserordentlich anerkannt.
N. 16 Für Kantone und Gemeinden, die eine Schuldenbremse einführen wollen, empfiehlt sich die Orientierung am Bundesmodell mit Anpassungen an die lokalen Gegebenheiten. Insbesondere die Definition des Konjunkturfaktors und die Länge der Ausgleichsperiode bedürfen sorgfältiger Überlegung.