#1. Historique
N. 1 L'art. 112 Cst. reprend les anciens art. 34quater et 34quinquies aCst. 1874 dans le nouveau droit constitutionnel. L'AVS a été inscrite dans la Constitution fédérale par votation populaire du 6 juillet 1947 ; l'assurance-invalidité a suivi en 1958 par voie de votation. Lors de la révision totale de 1999, ces dispositions ont été systématiquement regroupées et modernisées (FF 1997 I 1, 296 ss, 348 s.).
N. 2 Dans le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale, le Conseil fédéral a formulé que l'art. 112 Cst. devait fixer les « balises constitutionnelles » de l'assurance populaire sans restreindre la liberté d'organisation du législateur (FF 1997 I 298). Les principes énoncés à l'al. 2 ont été délibérément conçus comme des standards minimaux de droit constitutionnel fixant des limites au législateur, sans lui prescrire une voie réglementaire déterminée (FF 1997 I 349).
N. 3 La lettre abis à l'al. 2 (prestations en espèces et en nature) a été introduite par votation populaire du 28 novembre 2004 et est en vigueur depuis le 1er janvier 2008 (RO 2007 5765 ; FF 2002 2155 ; 2003 6399). Cette adjonction répondait à l'importance croissante des mesures de réadaptation (prestations en nature) dans l'assurance-invalidité. L'al. 6 est devenu sans objet par l'écoulement de la disposition transitoire correspondante.
#2. Contexte systématique
N. 4 L'art. 112 Cst. figure à la 11e section du 3e chapitre de la Cst. (« Assurances sociales ») et constitue une norme de compétence législative de la Confédération. Cette disposition ne fonde pas de droits subjectifs de l'individu à l'égard de la Confédération, mais s'adresse au législateur fédéral. Elle est ainsi une norme de compétence assortie de mandats de configuration (→ art. 3 Cst. ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 2522).
N. 5 Les principes énoncés à l'al. 2 sont des directives normatives : le législateur est tenu d'organiser l'AVS/AI selon ces critères, mais peut déterminer lui-même les modalités d'exécution concrètes. Contrairement aux droits fondamentaux (art. 7–36 Cst.), les principes de l'art. 112 al. 2 Cst. ne déploient pas d'effet direct entre particuliers ; ils sont justiciables dans la mesure où une loi fédérale les méconnaîtrait de manière évidente (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3192).
N. 6 L'art. 112 Cst. est étroitement lié à plusieurs autres articles de la constitution sociale : ↔ art. 112a Cst. (prestations complémentaires à l'AVS/AI), ↔ art. 112b Cst. (encouragement à l'intégration des invalides), ↔ art. 112c Cst. (personnes âgées et personnes handicapées), → art. 41 Cst. (buts sociaux), → art. 12 Cst. (droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse). Les prestations complémentaires prévues à l'art. 112a Cst. comblent la lacune qui apparaît lorsque les rentes visées à l'art. 112 al. 2 let. b Cst. ne couvrent pas les besoins vitaux dans le cas concret (ATF 139 V 358 consid. 4.1 ; ATF 131 V 256 consid. 6.2).
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
#Alinéa 1 : Compétence législative fédérale
N. 7 L'art. 112 al. 1 Cst. confère à la Confédération une compétence législative exclusive pour l'AVS et l'AI. Les cantons ne disposent d'aucune compétence réglementaire autonome dans ce domaine ; leur participation se limite à l'exécution (→ art. 3 Cst. ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 2519). La compétence englobe les trois branches d'assurance : assurance-vieillesse (AVS), assurance-survivants (partie de l'AVS) et assurance-invalidité (AI).
N. 8 Cette compétence est exercée sur le plan législatif par la LAVS (RS 831.10), la LAI (RS 831.20) et la LPGA (RS 830.1) en tant que partie générale. La partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) s'applique dans la mesure où les lois spéciales n'y dérogent pas expressément (art. 1 al. 1 LAVS ; art. 1 al. 1 LAI).
#Alinéa 2 : Mandats de configuration
N. 9 Assurance obligatoire (let. a) : L'obligation d'assurance est un élément constitutif de l'AVS/AI en tant qu'assurance populaire. Elle garantit la communauté solidaire de tous les assurés et constitue la condition préalable au système de répartition. Le Tribunal fédéral a précisé que l'AVS « est, de par sa conception, une assurance populaire destinée à couvrir de manière appropriée les besoins vitaux lors de la survenance du risque assuré » (ATF 131 V 97 consid. 4.3.3). L'utilisation abusive de l'obligation d'assurance — notamment le recours à la protection assurée à des fins purement lucratives — se heurte à l'interdiction de l'abus de droit (art. 2 al. 2 CC ; ATF 131 V 97 consid. 4.3.4).
N. 10 Prestations en espèces et en nature (let. abis) : Le complément en vigueur depuis 2008 codifie ce que la LAVS et la LAI prévoyaient déjà. Les prestations en espèces comprennent notamment les rentes de vieillesse, de survivants et d'invalidité ainsi que les indemnités journalières ; les prestations en nature comprennent les traitements médicaux et les mesures de réadaptation selon la LAI. L'insertion dans le texte constitutionnel sert à réaffirmer la primauté de la réadaptation dans l'AI (FF 2002 2155, 2167 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 2523).
N. 11 Couverture appropriée des besoins vitaux (let. b) : Les rentes doivent couvrir les besoins vitaux de manière « appropriée ». Cette notion est un critère de droit constitutionnel, non un montant précisément chiffré. Le Tribunal fédéral a retenu dans l'ATF 136 V 286 consid. 6.2, en se fondant sur l'art. 112 al. 2 let. b Cst., que les arriérés de rentes « sont destinés à couvrir les besoins vitaux de la personne assurée ». La couverture appropriée doit être comprise de manière relative : elle ne suppose pas un droit à la couverture intégrale des frais d'entretien, mais commande plus que le minimum vital absolu au sens de l'art. 12 Cst. (ATF 131 V 256 consid. 6.2 ; Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3195). Lorsque les rentes n'atteignent pas les besoins vitaux dans un cas particulier, le système des prestations complémentaires selon l'art. 112a Cst. entre en jeu.
N. 12 Rapport entre les rentes (let. c) : La rente maximale ne peut dépasser le double de la rente minimale. Cette limitation de l'écart est l'expression de la fonction redistributive solidaire de l'AVS : en limitant la relation cotisation-rente, il s'opère une redistribution des assurés à hauts salaires vers les assurés à bas salaires. Le Tribunal fédéral a qualifié ce mécanisme dans l'ATF 131 V 97 consid. 4.3.3 de « solidarité assurantielle », selon laquelle l'obligation de cotiser est en principe illimitée vers le haut, tandis que les prestations de rente sont plafonnées par les limites maximales. L'art. 34 LAVS concrétise la prescription constitutionnelle : la rente minimale s'élève actuellement à CHF 1'225 par mois, la rente maximale à CHF 2'450 (état 2024 ; art. 34 LAVS en relation avec l'art. 33ter al. 1 LAVS).
N. 13 Adaptation des rentes (let. d) : Les rentes doivent être adaptées au moins à l'évolution des prix. Cela garantit la valeur réelle des rentes. La LAVS prévoit à l'art. 33ter une adaptation périodique à l'évolution des salaires et des prix (dit indice mixte), qui va au-delà du minimum constitutionnel. Le Conseil fédéral a relevé les rentes au niveau mentionné pour 2024 (ordonnance du 25 octobre 2023, RO 2023 603).
#Alinéas 3 à 5 : Financement
N. 14 L'art. 112 al. 3 et 4 Cst. fixe le système de financement dual : l'assurance est financée par les cotisations des assurés (let. a) et par les contributions de la Confédération (let. b). Le financement par cotisations repose sur le système du pourcentage du salaire ; les employeurs paient la moitié des cotisations pour leurs travailleurs (financement paritaire des cotisations ; art. 112 al. 3 let. a Cst.). Les cantons ne participent pas au financement de l'AVS ; la contribution fédérale en est la seule source étatique (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 2524).
N. 15 Le plafond de la contribution fédérale s'élève au maximum à la moitié des dépenses selon l'art. 112 al. 4 Cst. En pratique, la part fédérale s'est située ces dernières années bien en dessous de ce plafond constitutionnel : selon l'OFAS, Statistique des assurances sociales suisses 2023, tab. 2.1, la contribution fédérale à l'AVS représentait environ 20 % des dépenses totales. Le constituant a conçu la limite de 50 % comme un plafond absolu, non comme une garantie minimale.
N. 16 L'art. 112 al. 5 Cst. désigne les impôts affectés comme source principale de financement de la contribution fédérale : le produit net de l'impôt sur le tabac, de l'impôt sur les boissons distillées et de la redevance provenant de l'exploitation des maisons de jeu. Le Tribunal administratif fédéral a confirmé dans l'arrêt TAF A-1211/2018 consid. 5.2 que l'art. 112 al. 5 Cst. érige l'impôt sur le tabac en impôt affecté de droit constitutionnel. Si le Tribunal fédéral a certes annulé l'arrêt du TAF (TF 2C_350/2019 du 29 janvier 2020), il a laissé incontestée la qualification de l'impôt sur le tabac en tant qu'impôt affecté.
#4. Effets juridiques
N. 17 Si une loi fédérale viole les principes de l'art. 112 al. 2 Cst., elle demeure néanmoins un droit déterminant en vertu de l'art. 190 Cst. Le Tribunal fédéral ne peut pas annuler une loi fédérale pour violation de l'art. 112 al. 2 Cst. Il peut en revanche annuler des ordonnances d'exécution lorsqu'elles violent le droit constitutionnel ou la loi fédérale applicable (ATF 150 V 410 consid. 9.1 ; ATF 131 V 256 consid. 5.4). Dans l'ATF 150 V 410 consid. 10.6, le Tribunal fédéral a déclaré l'art. 26bis al. 3 RAI (dans sa version du 3 novembre 2021) contraire à la loi, au motif qu'il dépassait le cadre de délégation clairement formulé dans le message relatif au développement continu de l'AI ; les principes ancrés à l'art. 112 Cst. d'une évaluation concrète et individualisée de l'invalidité ont alors joué le rôle de critère d'interprétation.
N. 18 Le droit à l'adaptation des rentes selon l'art. 112 al. 2 let. d Cst. est contraignant à l'égard du législateur. Locher/Gächter le qualifient d'obligation constitutionnelle que le législateur fédéral doit mettre en œuvre par des mécanismes d'adaptation appropriés, sans pour autant fonder des droits subjectifs à des prestations de la part d'assurés individuels en cas de litige (Thomas Locher/Thomas Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4e éd. 2014, § 18 N 4). L'obligation d'adaptation n'est à cet égard pas directement invocable en justice, mais lie le législateur en tant que directive normative (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3196).
#5. Points litigieux
N. 19 Caractère normatif de l'art. 112 al. 2 Cst. : Il est controversé de savoir si les principes de l'al. 2 doivent être compris comme des standards minimaux constitutionnels (opinion minoritaire : droits individuels strictement contraignants) ou comme de simples mandats de configuration adressés au législateur. L'opinion dominante les traite comme des directives sans subjectivation directe : Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (op. cit., N 2522) qualifient expressément l'art. 112 Cst. de norme de compétence assortie de liens de contenu ; Rhinow/Schefer/Uebersax (op. cit., N 3192) soulignent que les principes sont « justiciables uniquement dans la mesure où une loi fédérale les méconnaîtrait de manière évidente », ce qui, en raison de l'art. 190 Cst., renvoie de toute façon au niveau politique. Une opinion minoritaire divergente — qui conçoit l'art. 112 al. 2 let. b Cst. comme un droit constitutionnel direct à des prestations — ne trouve aucun appui dans la pratique du Tribunal fédéral.
N. 20 Rapport avec la garantie de la propriété : Le législateur dispose d'une large marge d'appréciation dans l'organisation de l'AVS/AI. La question de savoir si des réductions de prestations doivent être mesurées à l'aune de l'art. 26 Cst. (garantie de la propriété) est controversée. Le Tribunal fédéral a souligné dans sa jurisprudence constante (cf. ATF 131 V 97 consid. 4.3.3) le « caractère assurantiel » de l'AVS, tout en mettant en évidence son caractère d'assurance populaire, lequel exclut une équivalence totale cotisation-rente. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 917) relèvent que les droits à la rente acquis bénéficient d'une protection au titre de la garantie de la propriété, mais que le législateur conserve une importante marge de configuration pour les réductions prospectives de prestations.
N. 21 Évaluation de l'invalidité et principes constitutionnels : Avec l'ATF 150 V 410 consid. 9.5.1 et 10.1–10.6, le Tribunal fédéral a renforcé les principes d'une évaluation de l'invalidité individualisée et aussi concrète que possible selon l'art. 16 LPGA en relation avec l'art. 112 Cst. Il a jugé l'art. 26bis al. 3 RAI (2021–2023) contraire à la loi, au motif que la limitation exclusive à un seul facteur de déduction (« déduction pour travail à temps partiel ») ne correspondait ni au cadre de délégation légal ni à l'intention réglementaire documentée dans le message FF 2017 2535 — codification des principes jurisprudentiels antérieurs relatifs à la déduction due à une atteinte à la santé. L'arrêt démontre que la couverture appropriée des besoins vitaux ancrée à l'art. 112 al. 2 let. b Cst. influe indirectement sur l'interprétation du droit d'exécution.
#6. Indications pratiques
N. 22 Les praticiens du droit doivent, lors de l'interprétation de la LAVS, de la LAI et de leurs ordonnances d'exécution, recourir aux principes constitutionnels de l'art. 112 al. 2 Cst. comme critère d'interprétation. Lorsque le droit d'exécution est ambigu, l'art. 112 al. 2 let. b Cst. (couverture appropriée des besoins vitaux) sert de ligne directrice pour une interprétation conforme à la Constitution (ATF 150 V 410 consid. 10.4.1 ; → art. 190 Cst.).
N. 23 L'interdiction de l'abus de droit s'applique à l'ensemble du droit AVS/AI (art. 2 al. 2 CC). Les commandites et autres constructions visant exclusivement à acquérir des droits à la rente sans activité lucrative réelle doivent être qualifiées d'abusives selon l'ATF 131 V 97 consid. 4.3.4, sans qu'il soit nécessaire de prouver une faute des personnes concernées.
N. 24 Les règles de financement des art. 112 al. 3 à 5 Cst. sont déterminantes pour l'appréciation du caractère d'impôt affecté de l'impôt sur le tabac et de la redevance sur les maisons de jeu. Les autorités qui décident de l'affectation de ces produits sont liées constitutionnellement par l'affectation déterminée. Une utilisation à d'autres fins serait incompatible avec l'art. 112 al. 5 Cst. (TAF A-1211/2018 consid. 5.2 ; la qualification en tant qu'impôt affecté est demeurée intacte à la suite de l'arrêt TF 2C_350/2019).
N. 25 Dans le domaine de l'assurance-invalidité, lors de l'évaluation du revenu d'invalide, même après le développement continu de l'AI (DCAI, en vigueur depuis le 1er janvier 2022), il convient de se référer subsidiairement à la jurisprudence antérieure relative à la déduction du salaire statistique, dans la mesure où la réglementation de l'art. 26bis al. 3 RAI ne suffit pas dans le cas concret à satisfaire à l'objectif constitutionnellement requis d'une évaluation de l'invalidité aussi concrète que possible (ATF 150 V 410 consid. 10.6).