Art. 91 BV gibt dem Bund die ausschliessliche Zuständigkeit für zwei wichtige Bereiche: den Transport und die Lieferung elektrischer Energie (Abs. 1) sowie Rohrleitungen für Brenn- und Treibstoffe (Abs. 2).
Was regelt die Norm?
Absatz 1 ermächtigt den Bund, Gesetze über Stromnetze und Stromversorgung zu erlassen. Das umfasst sowohl die technischen Leitungen (Hochspannungsleitungen, Verteilnetze) als auch die rechtlichen Beziehungen zwischen Stromanbietern und Kunden. Der Bund hat diese Kompetenz im Stromversorgungsgesetz (StromVG; SR 734.7) umgesetzt.
Absatz 2 betrifft Rohrleitungen für Erdöl, Erdgas und andere flüssige oder gasförmige Brennstoffe. Diese Zuständigkeit ist im Rohrleitungsgesetz (RLG; SR 746.1) geregelt.
Wer ist betroffen?
Alle Stromversorger, Netzbetreiber und Stromkunden in der Schweiz unterstehen dem Bundesrecht. Kantone und Gemeinden können keine eigenen Stromtarife mehr festlegen (BGE 138 I 468). Gleiches gilt für Betreiber von Gas- und Ölleitungen sowie deren Kunden.
Was sind die Rechtsfolgen?
Das Bundesrecht verdrängt kantonale und kommunale Regelungen vollständig. Die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) überwacht die Stromversorgung (Art. 21 StromVG), während das Bundesamt für Energie (BFE) für Rohrleitungen zuständig ist (Art. 13 RLG).
Beispiel: Eine Gemeinde darf seit Inkrafttreten des StromVG im Jahr 2008 nicht mehr die Strompreise ihres örtlichen Elektrizitätswerks genehmigen. Diese Kompetenz liegt ausschliesslich bei der ElCom oder ist gesetzlich geregelt. Das Bundesgericht bestätigte dies für die Gemeinde Wangen (BGE 138 I 468).
N. 1Entstehungsgeschichte
Die heutige Fassung von Art. 91 BV entspricht materiell dem früheren Art. 24octies aBV, der 1961 in die Verfassung aufgenommen wurde. Ursprünglich bezweckte die Bestimmung die Schaffung einer verfassungsrechtlichen Grundlage für den Bau und Betrieb von Hochspannungsleitungen über Kantonsgrenzen hinweg. Die Rohrleitungskompetenz (Abs. 2) wurde 1982 angefügt, um die zunehmend wichtiger werdende Gasversorgung bundesrechtlich zu regeln (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 1-3). Die Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 333 f.) übernahm die Bestimmung ohne materielle Änderungen in die totalrevidierte Verfassung.
N. 2Systematische Einordnung
Art. 91 BV ist Teil des Kompetenzkataloges des Bundes (3. Kapitel) und gehört zum Abschnitt «Energie und Kommunikation». Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit → Art. 89 BV (Energiepolitik), der die allgemeinen energiepolitischen Zielsetzungen regelt, sowie → Art. 90 BV (Kernenergie). Während Art. 89 BV dem Bund lediglich eine Grundsatz- und Rahmengesetzgebungskompetenz einräumt, verleiht Art. 91 BV eine umfassende Bundeskompetenz für den Transport und die Lieferung elektrischer Energie (Abs. 1) sowie für Rohrleitungsanlagen (Abs. 2). Die systematische Stellung verdeutlicht, dass die Infrastrukturen für den Energietransport aufgrund ihrer überkantonalen Bedeutung vollständig in die Bundeszuständigkeit fallen (BGE 138 I 468 E. 3.2).
N. 3.1Abs. 1: Elektrische Energie
Der Begriff «elektrische Energie» umfasst jede Form von Elektrizität unabhängig von ihrer Erzeugungsart (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 4-6). «Transport» bezieht sich auf die physische Übertragung über Stromnetze, während «Lieferung» das rechtliche Verhältnis zwischen Versorger und Endverbraucher betrifft. Die Kompetenz des Bundes ist umfassend und erstreckt sich auf alle Regelungsaspekte:
Polizeiliche Regelungen betreffend Bau und Betrieb von Anlagen (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 7-10)
Marktregime einschliesslich Netzzugang und Preisregulierung (N. 11-15)
Versorgungsvorgaben und Grundversorgungspflichten (N. 16-19)
N. 3.2Abs. 2: Rohrleitungsanlagen
Die Bundeskompetenz für «Rohrleitungsanlagen» erfasst ausschliesslich Leitungen für flüssige oder gasförmige Brenn- oder Treibstoffe (Benzin, Erdöl, Erdgas). Nicht darunter fallen Wasserleitungen, Fernwärmenetze oder Leitungen für andere Stoffe (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 20-22). Die Kompetenz ist ebenfalls umfassend und beinhaltet Bau, Betrieb, Sicherheit und Haftungsfragen.
N. 4Rechtsfolgen
Art. 91 BV verleiht dem Bund eine ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz (konkurrierende Kompetenz mit nachträglicher Derogation). Bis zum Erlass von Bundesrecht bleiben kantonale Regelungen anwendbar, werden aber durch Bundesrecht verdrängt (BGE 138 I 468 E. 3). Die wichtigsten Bundesgesetze sind:
Stromversorgungsgesetz (StromVG; SR 734.7) für Abs. 1
Elektrizitätsgesetz (EleG; SR 734.0) für technische Aspekte
Rohrleitungsgesetz (RLG; SR 746.1) für Abs. 2
Die Bundesgesetzgebung ist in beiden Bereichen abschliessend; kantonale oder kommunale Regelungen sind nur zulässig, soweit das Bundesrecht ausdrücklich Raum lässt (Jagmetti, Energierecht, S. 245 ff.).
N. 5.1Monopolfrage bei Stromnetzen
Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Zulässigkeit von Elektrizitätsmonopolen. Die Mehrheitsmeinung in der Lehre vertritt, dass Art. 91 Abs. 1 BV auch die Errichtung eines Monopols für die Übertragung elektrischer Energie zulässt (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 15; Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, S. 67). Demgegenüber argumentiert ein Teil der Lehre, dass die Einrichtung eines Elektrizitätsmonopols mit den Vorgaben der Verfassung, insbesondere → Art. 94 BV (Wirtschaftsfreiheit), nicht vereinbar sei (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 17; Reich, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, S. 342 ff.).
N. 5.2Reichweite der Bundeskompetenz
Kontrovers diskutiert wird auch die Frage, ob Art. 91 Abs. 1 BV dem Bund erlaubt, über reine Transport- und Lieferungsfragen hinaus auch die Produktion und den Verbrauch zu regeln. Die herrschende Lehre bejaht eine erweiterte Kompetenz, soweit ein enger Sachzusammenhang besteht (Hänni/Stöckli, Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 23 N. 15; a.M. Cavaleri Rudaz, L'accès aux réseaux, S. 89, die für eine restriktive Auslegung plädiert).
N. 6Praxishinweise
Für die Praxis ist entscheidend, dass seit Inkrafttreten des StromVG die Stromversorgung umfassend bundesrechtlich geregelt ist. Kantone und Gemeinden können keine eigenen Tarife mehr festlegen oder Genehmigungsvorbehalte vorsehen (BGE 138 I 468). Bei Rohrleitungen ist zwischen Transport- und Verteilnetz zu unterscheiden: Während Hochdruckleitungen vollständig dem Bundesrecht unterstehen, können bei lokalen Verteilnetzen kantonale Bauvorschriften zur Anwendung kommen, soweit sie das RLG nicht verdrängt. Die ElCom ist für die Stromversorgung, das BFE für Rohrleitungen zuständige Aufsichtsbehörde.
Die Rechtsprechung zu Art. 91 BV beschäftigt sich vornehmlich mit der Abgrenzung der Bundeskompetenzen im Energiesektor und der derogatorischen Wirkung des Bundesrechts gegenüber kantonalen und kommunalen Vorschriften. Während Abs. 1 zur Stromversorgung eine umfangreiche Judikatur hervorgebracht hat, sind Entscheide zu Rohrleitungen nach Abs. 2 seltener.
#Bundesrechtliche Abschliessung der Stromversorgung
BGE 138 I 468 (23. November 2012) — Derogatorische Kraft des Stromversorgungsgesetzes
Das Bundesgericht stellte fest, dass mit der Stromversorgungsgesetzgebung die Festlegung der Elektrizitätstarife abschliessend bundesrechtlich geregelt ist. Kantonale oder kommunale Preisbestimmungen sind seither unzulässig.
«Mit der neuen Stromversorgungsgesetzgebung ist die in einem Konzessionsvertrag festgehaltene Kompetenz des Gemeinderates Wangen, die Tarife für die Energielieferung einer privatrechtlichen Netzbetreiberin zu genehmigen, bundesrechtswidrig geworden; die Festlegung der Elektrizitätstarife ist mit Ausnahme der Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen abschliessend bundesrechtlich geregelt.»
Die Entscheidung präzisiert die verfassungsrechtliche Grundlage von Art. 91 Abs. 1 BV für eine umfassende bundesrechtliche Regelung der Stromversorgung.
BGE 138 I 454 (27. Oktober 2012) — Vergütung dezentral erzeugter Energie
Das Bundesgericht erkannte, dass die Stromversorgungsgesetzgebung sowohl das Netznutzungsentgelt als auch den Energiepreis abschliessend regelt. Kantonale Vergütungspflichten für dezentral erzeugte Energie sind unzulässig.
«Zusätzliche Vergütungskomponenten, die durch kantonale Behörden angeordnet und sich auf die Elektrizitätstarife auswirken würden, haben damit keinen Raum mehr.»
Das Urteil bestätigt die ausschliessliche Bundeskompetenz für Energiepreise gestützt auf Art. 91 Abs. 1 BV.
#Wirtschaftsfreiheit im liberalisierten Strommarkt
BGE 143 I 395 (14. Juli 2017) — Messwesen und Wirtschaftsfreiheit
Das Bundesgericht entschied, dass im Stromsektor kein Monopol für das Messwesen besteht und die Wahl des Messdienstleisters der Wirtschaftsfreiheit unterliegt.
«Es besteht kein Monopol für das Messwesen; die Wahl des Messdienstleisters unterliegt der Wirtschaftsfreiheit des Produzenten.»
Der Entscheid zeigt die Abgrenzung zwischen reguliertem Netzbetrieb (Art. 91 Abs. 1 BV) und liberalisierten Bereichen der Stromversorgung auf.
BGE 144 III 319 (12. Juli 2018) — Haftung nach Rohrleitungsgesetz
Obwohl primär haftungsrechtlich, bestätigt dieser Entscheid die Bundeskompetenz für Rohrleitungen nach Art. 91 Abs. 2 BV durch Anwendung des Rohrleitungsgesetzes.
«Die in Art. 51 Abs. 2 OR für den Regelfall vorgesehene Stufenfolge lässt Raum für Abweichungen mit Blick auf den konkreten Fall. Voraussetzungen, unter denen bei einer Haftung nach Rohrleitungsgesetz ein Abweichen von der Stufenfolge gerechtfertigt erscheint.»
Der Fall veranschaulicht die praktische Anwendung der auf Art. 91 Abs. 2 BV gestützten Rohrleitungsgesetzgebung.
Urteil 1C_36/2011 (8. Februar 2012) — Planungsgenehmigung für Energieleitungen
Das Bundesverwaltungsgericht behandelte die planungsrechtlichen Aspekte von Energietransporten unter der Bundesgesetzgebung.
Die Entscheidung zeigt die Verbindung zwischen der Bundeskompetenz für Energietransport und den Raumplanungskompetenzen auf.
A-6650/2009 (21. Mai 2010) — Netzzugang bei Rohrleitungen
Das Bundesverwaltungsgericht prüfte Netzzugangsfragen im Rohrleitungsbereich und bestätigte die Bundeszuständigkeit für Hochdruck- und Niederdruckleitungen.
Die Entscheidung veranschaulicht die praktische Umsetzung der Rohrleitungskompetenz nach Art. 91 Abs. 2 BV.
Aktuelle Entscheide der ElCom zeigen die kontinuierliche Anwendung der auf Art. 91 BV gestützten Energiegesetzgebung, insbesondere im Kontext der Versorgungssicherheit und der Strommarktliberalisierung. Die Rechtsprechung bestätigt konsequent die abschliessende Bundeskompetenz sowohl für elektrische Energie als auch für Rohrleitungsanlagen.